Архив

№ 7-8 (87) - 2008 ТЕМА НОМЕРА: Социальная политика

Сказка ложь, да в ней намек...

Борьба с коррупцией, которую мы можем наблюдать в последнее время, имеет много общего с известной былиной про Добрыню Никитича и Змея Горыныча. А порой – с ее современной анимационной версией. В первом случае отрубленные Добрынюшкой головы вырастают числом три на месте одной, а во втором – Змей Горыныч оказывается в отличных приятельских отношениях со своим противником. Разворачивая масштабную борьбу с коррупцией, государство неизменно уподобляется персонажу мифов и легенд, который выполняет работу, обреченную на неудачу.

Известно, что коррупция – прямое порождение избыточных функций государства. И никакие дополнительные контролирующие приемы со стороны государства не могут ограничить и уменьшить коррупцию. Они могут лишь преумножить ее. Самый простой путь в этом случае – осознать неизбежность коррупции и смириться с ней, сделав ее инструментом системы. Почему бы и нет, если это устраивает всех: и коррупционеров, и бизнес-сообщество, и гражданина? А ведь не секрет, что до определенного момента, всех все устраивает, – что ж, лишь бы работало!
Примеров подобного функционирования государственных систем достаточно. Борьба с коррупцией в них носит профилактический характер, призванный не снизить коррупцию, а удержать ее в разумных рамках. Так, в Китае ежегодно очень сурово осуждают 100 тыс. коррупционеров, но каждый год цифра остается неизменной. Собственно-то, осуждать можно каждого: вяжи любого – не промахнешься. Зачем же это делается? Для контроля популяции коррупционеров: мол, раз никуда от них не денешься, так давайте хоть оставлять самых искусных и умных. Достойная политика и во многом эффективная.
Но в наших условиях все не так просто. Коррупция в отечестве давно пережила тот этап развития, который приводил к незаконному, неправильному, преступному, но более или менее эффективному решению вопроса. Сегодня коррупция – только тормоз. Страшно не то, что берут взятки. Страшно, что берут взятки и ничего не решают, берут взятки за бездействие. Коррупция как механизм уже не работает, не работает система принятия решений: ни со взятками, ни без. А вот это уже ступор, который грозит интересантам не просто дополнительными расходами, но стагнацией.
Ограничение коррупции жизненно необходимо, но начинать нужно с ограничения функций государства. Как? Следует перейти от безусловного приоритета государственного контроля к необходимости судебного доказательства целесообразности дополнительного государственного контроля во всех областях взаимодействия государства и гражданина. Это неизбежно обусловит развитие и становление институтов гражданского общества. Но самое главное – законодательно обеспечить этот переход.
В уголовном праве есть базовое понятие презумпции невиновности – это основа демократии, гражданского общества. Для ограничения избыточных функций государства презумпция – предположение чистоты помыслов и намерений гражданина, собственника, бизнесмена, производителя – должна распространиться и на другие стороны взаимодействия человека и государства. Только так можно очертить границы влияния государства, границы его функции. Поэтому рассмотрим пять необходимых нам презумпций.

1. Презумпция невиновности налогоплательщика

В нашем Налоговом кодексе царит презумпция виновности налогоплательщика: налогоплательщик вынужден доказывать свою благонадежность. Налоговые же органы имеют широчайшие полномочия в области доначисления штрафов и пени, имеют право безакцептного (без согласия налогоплательщика) изъятия с его счетов средств. Это приводит к многочисленным нарушениям, к лихорадочному пополнению бюджета за счет стабильности и развития бизнеса.
В результате резко падает профессионализм самого решения налогового инспектора. Когда не надо доказывать правомерность своих действий, не нужны грамотные налоговые специалисты, а нужны только те, кто найдет больше «должников», пусть и мнимых. И можно указать многочисленные примеры таких ошибок, назвать которые «предумышленными» не позволяет разве что... презумпция невиновности.
Очевидно, что существующая система является идеальной почвой для коррупции. Заведомая виновность налогоплательщика многократно увеличивает взяткоемкость налогового чиновника: ему дают взятку не за действие, а за бездействие, которое всегда стоит дороже.
Введение же презумпции невиновности налогоплательщика вынудит налоговиков через суд доказывать необходимость наложения штрафов, доказывать и отстаивать свою позицию. В этом случае есть шанс несколько остудить пыл чиновников, действующих согласно принципу «цель оправдывает средства».

2. Презумпция избыточности государственных функций

Предположим (а латинское praesumptio означает «предположение»), что государству уже предостаточно существующих функций и полномочий. Теперь каждый новый закон и нормативный акт должен проходить жесточайшую экспертизу на предмет доказательства необходимости тех или иных функций государства.
Другими словами, как только государство предлагает взять на себя новые полномочия, оно должно доказать обществу, что никакой другой способ решения вопроса невозможен. Более того, как в суде присяжных все сомнения в виновности толкуются в пользу подсудимого, так и здесь все сомнения в необходимости дополнительных функций толкуются в пользу общественных институтов.
Какими бы серьезными ни были бы причины введения новых государственных функций – это заведомо избыточно, нецелесообразно и означает снижение эффективности системы. Иначе, прикрываясь словами об общественном благе, государство неизбежно формирует новые функции и функционеров, чем увеличивает поле, на котором вольготно чувствует себя коррупция.
Это касается всех сфер деятельности гражданина, всех сторон его жизни. Сегодня каждое обращение во властные структуры демонстрирует нам во всей красе существующую избыточность государственных функций. Например, для оформления «дачной амнистии» государство обязывает гражданина собрать энное количество справок. Выполняя важную функцию контроля за тем, какие справки принесет гражданин, чиновник имеет целый ворох возможностей улучшить свою жизнь за счет гражданина. В действительности государству надо было бы еще доказать обществу, что оно имеет право спрашивать эти справки с гражданина.
Если один чиновник требует от гражданина принести от другого чиновника справку о том, что под дачным участком не проходит государственная газовая труба, не кажется ли это только имитацией бурной деятельности, главная цель которой – процветание этих двух чиновников?

3. Презумпция безопасности товара и услуги

Эта презумпция близка по смыслу к презумпции невиновности: если кто-то производит и продает товар и услугу, то предполагается, что делается это отнюдь не из стремления навредить ближнему. Предположение естественное, но которое не находит пока отражения в законодательной базе. Напротив, если следовать духу нашего законодательства, складывается впечатление, что все производители и продавцы – враги рода человеческого, которые только и строят планы, как извести доверчивых клиентов и покупателей.
Другими словами, не производителю и продавцу нужно доказывать, что он предлагает безопасную услугу или товар, если они произведены в соответствии с принятыми правилами, а государству надо доказать, что услуга или товар могут быть опасны.
И основная задача – создать разумные, выполнимые и четкие правила. Это и есть свод законов «Технического регулирования», которые в конкретных параметрах описывают условия создания товара и оказания услуги. Если мы продолжаем реформу технического регулирования в той концепции, в которой она была начата, мы создаем серьезный барьер на пути коррупции. Чиновник уже не будет иметь возможность произвольно закрыть завод из соображений безопасности, если соблюдены названные условия; и напротив, чиновник обязан будет прекратить функционирование предприятия, нарушающего правила, как бы он ни был заинтересован в обратном.

4. Презумпция соответствия качества товара декларации производителя, или Репутационная надежность

Рядом с названной выше презумпцией безопасности товара или услуги находится и презумпция заявленного качества. Здесь опять общество и закон должны отталкиваться от убеждения, что производитель говорит правду, называя свой товар качественным. Если мы до решения суда верим в честность обвиняемого, то почему должны меньше доверять гражданину, вся вина которого только в том, что он осмелился заняться бизнесом?
«Репутационная надежность» – термин, хорошо известный в развитых странах. Это позитивный имидж качества и безопасности товаров и услуг, которые компания производит или предоставляет. В развитых странах также употребляются такие понятии, как репутация бренда, репутация производителя, репутация акционеров, независимых членов совета директоров – это признак капитализации.
Производитель отвечает за качество своего товара своей репутацией, а вот доказательство несоответствия качества товара заявленному – уже задача суда. Таким образом, мы, с одной стороны, повышаем статус производителя, формируем тем самым социально-ответственный бизнес, а с другой – преграждаем путь коррупции, которая всегда расцветает там, где кто-либо должен оправдываться.

5. Презумпция доминирования государственных предприятий и предприятий с государственным капиталом

Зачем нужно убеждать общество в том, что государственные предприятии оказываются в неравных условиях с частным бизнесом? Мы знаем это из личного опыта. В том-то и дело, что наше с вами знание никак не влияет на законодательство, которое закрывает глаза на доминирование государства на рынке, которое не защищает негосударственный бизнес от этого доминирования.
Известно, что государственный чиновник обязан принимать решения в пользу государства. Это принцип его работы, и обвинять его в следовании этому принципу нельзя. Следовательно, важно создать законодательные механизмы, которые позволяли бы принимать объективные решения.
Другими словами, важно создать механизм защиты чиновника при принятии им решения в условиях, когда участником на рынке выступает государственная компания. Иначе единственным подводом для принятия решения, пусть объективного, но не в пользу государства, останется коррупция. Причем цена решения будет непомерно высока, а гарантия его принятия – ничтожна.
Для того чтобы чиновник имел возможность принимать объективные решения, необходимо в Закон о защите конкуренции и иные законодательные акты вписать, что государственные компании или компании с государственным капиталом являются предметом рассмотрения антимонопольных органов – как компании, занимающие доминирующее положение на рынке.
Введение перечисленных презумпций позволит пересмотреть принципы взаимодействия государства и гражданина к обоюдной их выгоде. Избыточность государственных функций – это не только повод для коррупции. Это прежде всего снижение эффективности государственной системы, снижение результативности властных решений.
Проведение экспертизы принимаемого и действующего российского законодательства Общественной палатой – главный и почти единственный способ действенной борьбы с коррупцией. Общественная палата должна взять на себя функцию проверки законопроектов на наличие перечисленных презумпций, аккумулируя мнения сообществ, которых касается тот или иной рассматриваемый закон. Такая экспертиза станет главным и весьма эффективным вкладом Общественной палаты в дело борьбы с коррупцией.

Григорий Томчин, президент Фонда поддержки законодательных инициатив;
Владислав Корочкин, вице-президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России»