Архив

№ 6 (86) - 2008 ТЕМА НОМЕРА: Гражданское общество

Что немцу хорошо, того у россиянина нет

С течением времени лишь обостряются споры о степени зрелости гражданского общества России. Насколько готово оно самостоятельно принимать участие в судьбах отечества? Развивается или напротив – деградирует? Пользу или вред несут «третьему сектору» законодательные новеллы? Почему 35% россиян воспринимают деятельность некоммерческих организаций (НКО) как правозащитную, и ровно столько же полагают, будто деятельность НКО «не заметна и не важна»? Репрессивна ли правоприменительная практика закона об общественных объединениях в отношении НКО, избыточны ли требования ФРС в регионах? Эти и другие вопросы освещают сегодня эксперты «НВ».

Закон вместо традиции

Определить состояние гражданского общества очень тяжело, потому что у каждой страны есть свои традиции как в отношениях между людьми, так и в отношениях с властью, своя ментальность, и это не зависит от ценностей.
В разных странах могут быть очень близкие ценности, но при этом построение гражданского общества будет различным. Например, модель, которая исключительно хороша для Германии, в Италии совершенно не работает. Но это отнюдь не значит, что в Италии нет гражданского общества. А в Англии не работают ни немецкая, ни итальянская модели. Между тем все три эти страны обладают развитым гражданским обществом и очень близкими либеральными ценностями. Разница – в ментальности, в традиции, в том числе – в традиции законодательства. Английское островное законодательство – это прецедентное право, и гражданское общество живет согласно правовой традиции. Немецкое континентальное право – кодифицированное, и построение гражданского общества совсем иное.
Один из серьезных элементов гражданского общества – система саморегулирования бизнеса. Она позволяет бизнесу обеспечить профессиональную и репутационную надежность, самостоятельно бороться с монополизмом, самоочищаться. Государство лишь регулирует этот процесс. И здесь очень хорошо видны различия между странами. В Англии, например, никогда не было контроля государства за бизнесом, поэтому там понятия саморегулирования на законодательном уровне не существует – все определяет традиция. В Германии традицию дополняет закон.
В России традиция прервана, а закона еще нет, и все нити управления в руках государства. Нам нужно вводить саморегулирование на законодательном уровне и отбирать у государства часть избыточных прав. В этом сложность построения нашего гражданского общества.
Между тем, если мы запустим механизм саморегулирования бизнеса и разберемся с политическим регулированием, то все остальное выстроится само. В политическом регулировании у нас все уже довольно неплохо. Есть нормальное законодательство, есть политический консенсус в обществе. Возможно, он не очень хорош, возможно, он вызван высокими ценами на нефть, но он есть.
В отношении бизнеса все значительно сложнее. Например, трипартизм, необходимый для выстраивания нормальных общественных отношений между работодателем, профсоюзами и государством, отсутствует, несмотря на хороший закон о профсоюзах и неплохой закон о союзах работодателей. Почему? А нет одного маленького момента – финансовой ответственности власти перед бизнесом за изменение условий. Когда работодатели, профсоюзы и власть заключают трехстороннее соглашение, работодатели обязуются сохранить рабочие места, определенный уровень зарплаты и охрану труда, профсоюз обязуется работать, а государство не обязуется делать ничего.
Например, в Германии государство на период действия соглашения обязуется не ухудшать условия функционирования тем работодателям, которые участвуют в соглашении. Более того, если государство нарушает обязательства, оно выплачивает работодателю финансовую компенсацию. И тогда работодатель продолжает выполнять все свои обязательства.
У нас говорят: если хотите обязательств от власти, сделайте обязательным членство в союзах работодателей. Но в Германии такого нет. Там просто никто не станет иметь дела с работодателем, который не заключил соглашение с государством о неухудшении условий, – это рискованно. Причем государство в таком соглашении представлено во всех ипостасях: и федеральной, и региональной, и муниципальной. Если муниципалитет вдруг решит поднять ставки арендной платы, он будет всем предприятиям на своей территории выплачивать компенсацию.
Саморегулирование бизнеса – репутационная и профессиональная надежность – это взаимоотношения «производитель-потребитель», где государство – регулятор, третейский судья. Саморегулируемая организация должна финансово отвечать перед третьими лицами, в данном случае – перед потребителями, которые представлены соответствующими союзами. Так и выстраивается гражданское общество.
Что нам для этого нужно? Законодательство и политическая воля. Что этому мешает? Да ничего, кроме всего чиновничьего аппарата. Потому что, если будет введено саморегулирование в большинстве реальных отраслей экономики, весь госаппарат сверху донизу можно будет сразу же сократить процентов на 40. Коррупция в отношении малого, среднего и промышленного бизнеса уменьшится не менее чем вдвое. Если мы сможем выстроить саморегулируемую систему по обоим упомянутым направлениям, мы построим гражданское общество, практически ничего не поменяв.
Григорий Томчин, президент Фонда поддержки законодательных инициатив

Ускоритель для всплытия

Общество существует лишь там, где есть ограничение личного в интересах общего. В противовес тому, что навязывалось нам в последние десятилетия («только частный собственник…» и т.п.), я полагаю, что важным индикатором зрелости любого общества, в том числе гражданского, является его способность обобществлять ресурсы (материальные, интеллектуальные – любые) и использовать их на общее благо, в том числе для защиты своих интересов от внешних и внутренних угроз.
Методы ограничения корыстного произвола управляющих общими ресурсами могут быть разнообразны. Но критерием зрелости общества в этом смысле является эффективность используемых методов и последовательность пресечения коррупции в системе общественного и государственного управления. Россия находится относительно этих критериев на самом дне. И даже не потому что власть все зажала.
Нет, само атомизированное общество не чувствует себя единым, не имеет сплачивающих целей и смыслов, не верит в возможность объединить силы и чего-то добиться, не имеет даже минимума необходимой солидарности и способности каждого к самоограничению в интересах общего. Это – край, за которым либо нелегкий возврат от крайнего индивидуализма к разумной социальной норме, либо распад.
Гражданскому обществу России не хватает идеи приоритета общего над личным, наиболее ярко выраженной в современном мире, наверное, в скандинавских странах, но отнюдь не чуждой и многим составляющим прежнего российского, затем советского общества. Наиболее вероятным «ускорителем» развития гражданского общества может быть агрессивное внешнее окружение нашей страны, «вправляющее мозги» части отечественного бизнеса и власти.
Юрий Болдырев, член Наблюдательного совета НК «Союз поддержки и развития отечественных сервисных компаний нефтегазового комплекса»

К единому стандарту

Никто не может определить, какое общество считать зрелым и развитым, где проходит граница. Даже у политологов есть восемь разных определений гражданского общества. Само это словосочетание впервые появилось в законе об Общественной палате – прежде это понятие вообще не было юридически закреплено. Поэтому серьезно говорить о развитости или неразвитости гражданского общества достаточно сложно.
С моей точки зрения, гражданское общество в России вполне сформировалось, но еще не созрело. Зрелость его будет возрастать по мере участия в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений власти. Когда гражданское общество научится заставлять власть себя слушать, власть будет опираться на позиции и предложения гражданского общества, решения будут приниматься в интересах всего общества. И это будет свидетельствовать о зрелости гражданского общества.
Закон об общественных объединениях действует уже семь лет, и все требования, называемые репрессивными, тоже действовали все эти семь лет. Правда, касались они только общественных объединений и к остальным НКО не относились. Но это ненормальная ситуация – закон должен быть един для всех, и требования должны быть едины для всех. Для всего некоммерческого сектора.
Я не вижу разницы между организациями одного или близких профилей деятельности, но имеющих разную организационно-правовую форму. Требования не должны зависеть от того, в какой форме вы зарегистрировались. Это нонсенс. Это первый постулат, который мы, как законодатели, отстаиваем.
Второй постулат: неправильно, когда системой регистрации занимается 10 разных структур. Мы выступаем за единый реестр, за то, чтобы этим занималась единая служба. У нас так сложилось исторически, что регистрацией значительной части НКО занимались налоговые службы. Они подходят к НКО так же, как и к коммерческим организациям: пришел, сдал 5 бумажек – свободен. Ни проверки соответствия требованиям законодательства, ни анализа – они просто не в состоянии были весь этот вал нормально проработать.
Если подавляющее большинство НКО находится под контролем единой регистрирующей службы, то она одна и должна заниматься их регистрацией. Между тем у нас часть НКО регистрировал МИД, часть – специальные регистрационные палаты, часть – служба регистрации, департаменты юстиции и т.д. Всего было задействовано 6 структур!
Если мы говорим о том, что становимся цивилизованной страной, такая флуктуация недопустима. Везде, в любой стране регистрацией занимается единая служба. Это упрощает процедуру, сокращает количество необходимых для регистрации документов, существует единый порядок, единый для всех подход. И изменения в нашем законодательстве направлены на тот же результат. Может быть, это не всем понравилось, но это неизбежно.
Конечно, есть несколько узких мест, но они связаны не с законом, а с административными инструкциями и регламентами. Например, регистрирующие органы при отказе в регистрации не объясняют причин, пошлину при повторной подготовке документов на регистрацию приходится платить заново. Да, на это жалуются и вполне справедливо, но это не проблема закона – эти моменты необходимо четко прописать в соответствующих инструкциях и регламентах, чтобы чиновники были обязаны объяснять причины отказа, чтобы пошлину брали только один раз и т.д.
Все знают, какие санкции ждут коммерческие организации, не сдавшие своевременно отчеты. В случае с НКО ничего подобного не происходит: лишь 36% из более чем 738 тыс. НКО своевременно предоставили отчеты за прошлый год, при этом предупреждения вынесены только 3 тыс. должников, в суд не подано ни одного иска. Поэтому говорить о репрессивном характере законодательства нет никаких оснований, скорее напротив.
Широкое отождествление деятельности НКО с правозащитной и столь же широко распространенное мнение о бесполезности НКО – конечно, явление ненормальное. Оно отражает то, как популяризируется отношение к третьему сектору. Эти темы широко обсуждаются и на уровне правительства, и президентом, и в регионах, но ситуация везде разная и отношение тоже везде разное. Человек ведь на самом деле воспринимает эту информацию не из федеральных СМИ, а из ситуации вокруг себя. Вот он живет в своем микрорайоне, он связан некой системой интересов в своем профессиональном сообществе. Если там есть общественная структура, которая отражает его интересы, оказывает какую-то помощь – педагогическую, консультационную и т.д. – он видит НКО в действии. Если же такой организации рядом с ним нет, человек воспринимает ту информацию, которую он видит по телевизору, в интернете, в газетах. А какое направление в третьем секторе наиболее активно? Правозащитники. Вот вам и ответ на вопрос.
Хотя на самом деле правозащитные организации находятся в абсолютном меньшинстве. Наиболее распространенными организациями в третьем секторе являются организации социальной направленности, но они не так громко о себе заявляют. Однако сейчас идет процесс становления, процесс узнавания. Сегодня все знают, например, «Опору России», постепенно станут известны и другие организации, которые реально работают и помогают людям.
Сергей Попов, председатель комитета Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций

Синдром пресыщения

Степень зрелости гражданского общества определяется его способностью к независимым действиям, к самоорганизации, самофинансированию и контролю власти. Если эти рубежи пройдены – можно считать гражданское общество зрелым.
Увы, мы еще далеко от этого рубежа, большинство из нас, возможно, и ощущают себя гражданами, обществом, но ведут себя скорее как народ. Самоосознание себя как гражданина остается на уровне частных, приватных интересов и не выливается ни в соответствующие действия, ни в организацию. Общество пассивно – значит, оно еще недостаточно развито.
Сегодня главная проблема – проблема патернализма, довольства всем и вся и ожидания еще лучшего. Лучшего исключительно в потребительском смысле. Понятие конфликта исчезло – это называется поколением стабильности, которое существует в условиях постоянного экономического подъема России и не менее постоянного и интенсивного идеологического давления на гражданское общество.
От гражданского общества требуют лояльности к власти, за что оно получает, может быть, несколько большую независимость, но перестает быть гражданским обществом, превращаясь в некую дополнительную ветвь власти. И в принципе наше гражданское общество на это согласилось – за исключением микроскопического количества правозащитных организаций.
Общество начало осознавать себя как самостоятельную силу в 1991 г. и действовало совершенно независимо. Постепенно оно приобрело самостоятельное финансирование и превратилось, благодаря принятому в 1993 г. закону о некоммерческих организациях, из массы граждан в НКО. А потом его активность стала в силу разных причин постепенно угасать. Сыграла свою роль череда экономических кризисов, сложность поведения режима Ельцина.
При Путине все заглохло окончательно и было заменено суррогатом. Причем налицо тенденция к дальнейшему ухудшению состояния гражданского общества. Специфика сегодняшнего состояния идей и мозгов, состояния народа и элиты состоит в том, что меркантилизм победил гражданские интересы и гражданские ценности.
Поэтому гражданские организации нуждаются в государственных грантах, и именно поэтому они избегают каких-либо конфликтов. Они скорее готовы выступать экспертами при власти и осуществлять некую работу, как, например, Общественная палата, чем исполнять главную роль – быть независимыми, самостоятельно существовать и оказывать давление на власть.
Причина такой деградации в том, что обществу сегодня всего хватает, – именно поэтому оно и не развивается. Гражданское общество может развиваться в условиях конфликта, в состоянии недовольства, в попытке реализовать себя как реальную силу, предпринимать самостоятельные действия и контролировать власть.
Законодательство об НКО я назвала бы скорее не репрессивным, а ограничительным. Репрессивное запрещало бы совсем, а нынешнее ограничивает действия НКО как бюрократическими, административными мерами (с помощью проверок, регистрации, отчетов и т.д.), так и экономическими, жестко ограничивая финансирование.
Подразумевается, что гражданское общество – это пятая колонна западного империализма. В этих условиях НКО не имеют достаточного финансирования внутри страны и лишены возможности работать с западными грантами.
Ситуация чем-то напоминает ситуацию в малом бизнесе: если Медведев говорит о том, что проверки бюрократии и контроль «достали» малые предприятия, не дают развиваться этому сектору экономики, то ровно то же самое он мог бы сказать и о гражданских организациях.
Ирина Хакамада, писатель

Законом – по НКО

Граница между незрелым и развитым гражданским обществом пролегает на рубеже реального общественного контроля за деятельностью власти – начиная с муниципального самоуправления, вплоть до министерств и Кремля.
35% россиян, которые воспринимают деятельность НКО как правозащитную, – это очень много, потому что деятельность НКО не обязательно и далеко не всегда является правозащитной. Вместе с тем не будем забывать: 31% граждан считает, что НКО содействуют решению острых социальных проблем, а 21% думает, что НКО осуществляют независимый общественный контроль над деятельностью государственных органов.
35% россиян, которые полагают, что деятельность НКО «незаметна и неважна», – это нормальная цифра, характеризующая относительное благополучие части населения, у которой нет нужды обращаться в правозащитные организации.
Правоприменительная практика закона об НКО, безусловно, репрессивна. Наглядный тому пример – судьба самой крупной в России организации по телевизионному и радийному образованию журналистов – фонда «Образованные медиа» (правопреемник автономной некоммерческой организации «Интерньюс». – Прим. ред.).
А требования регистрационной службы, в цифрах приведенные правозащитниками на встрече с Владимиром Путиным в 2007 г., свидетельствуют, что зарегистрировать общественную организацию намного труднее и дороже, чем организацию коммерческую.
Алексей Симонов, президент Фонда защиты гласности