 |
Архив
№ 4 (84) - 2008
ТЕМА НОМЕРА:
Муниципалитеты России
|
|
Сплочение по горизонту
«Глава района пригласил меня на балкон, и мы вдвоем вышли из кабинета. Внизу текла узкая улочка Ленина. “С места, на котором мы сейчас стоим, Александр I благодарил наших кожевников за сапоги, в которых русская армия разбила Наполеона”, – гордо пояснил глава и простер руку, видимо, изображая императора всея Руси. Рассеянно посмотрев в ту же сторону, я обнаружил кучу мусора – метрах в ста от балкона. Перекрыв тротуар, она языком сползала на проезжую часть; глава с воодушевлением разглагольствовал о славном прошлом и светлом будущем своей “вотчины”».
 Взаимно изолированные соседи
В рассказе коллеги-журналиста речь идет об Осташкове, что на берегу озера Селигер. В отпускной сезон здесь нет отбоя от высоких московских гостей, да и люди попроще стремятся сюда из обеих столиц, Твери, центров соседних областей. Возмущаются царящей кругом неухоженностью, но едут – ради прекрасной природы, истока Волги, памятников старины.
В той же Тверской обасти на расстоянии 150 км расположился другой райцентр – Западная Двина, вытянувшаяся вдоль одноименной реки. Проживают там едва 10 тыс. человек – вдвое меньше, чем в Осташкове. Городок не может похвастать ни достопримечательностями, ни окружающими красотами, однако чист и ухожен – разбиты клумбы, бьют фонтаны, отремонтированы фасады и т.д. Почему же Осташков не перенимает этот опыт элементарной опрятности?
Списать все на то, что в одном райцентре руководитель лишь «тусуется» с заезжими чинами, а в другом умело изыскивает средства на благоустройство, было бы «упрощенкой». Осташи с опытом западнодвинцев попросту не знакомы: прямого транспортного сообщения между городками нет, а самое главное – все мало-мальски сложные вопросы решаются в Твери или Москве.
И так – по всей России. Малых и средних городов (т.е. с населением до 200 тыс.) у нас свыше 750, но между ними почти нет прямых связей. Контакты обычно устанавливаются через Москву, в лучшем случае – через столицы регионов. Представители СМИ добираются до муниципальных образований, как правило, тогда, когда там происходят ЧП. Интернет? Трудности с доступом в сеть начинаются уже за МКАД, да и добиться быстрой компьютеризации бедного населения непросто.
Так и живем – в информационное время, но по уровню информированности словно в гужевой эпохе. Вдобавок жители разных МО не испытывают друг к другу особой приязни – скорее, взаимную ревность: хоть бы «им» не жилось лучше, чем «нам»! Между тем проблемы везде одни: низкие зарплаты, пенсии и пособия, безработица, отток молодежи, нехватка жилья, кадровый голод в бюджетной сфере.
Очаги цивилизации
Веками в России абсолютно преобладало сельское население, и путь крестьян прочь от тяжкой жизни на земле пролегал через малые города. Там селяне впервые сталкивались с городской культурой, а затем либо оседали, либо держали путь в губернские центры и столицы. Именно малые города служили очагами цивилизации на бескрайних просторах, и страна прирастала, богатела провинциями в буквальном смысле.
Подпитка «от земли» сделала малые города надежными сокровищницами национального духа. Ни в одном мегаполисе, где смешиваются разные культуры, не услышите вы того идеального русского языка, на каком говорят жители Валдайской возвышенности.
Индустриализация первой половины ХХ века востребовала огромное деревенское население, и сейчас горожане составляют 76% россиян (если считать так, как это делалось до вступления в силу 131-ФЗ). Зарастают бурьяном села, пересыхают ручейки переселенцев. Приходят в запустение малые города – сокращается население, утрачивается цивилизующая роль. Очевидно, их необходимо «собрать», «скрепив» между собой напрямую. Особенно это важно на фоне неутихающей в экспертном сообществе дискуссии о перспективах распада страны. Горизонтальное объединение МО не только помешает злонамеренной либо стихийной реализации подобного сценария, но послужит основой для новой «сборки» всего российского народа.
Ради создания горизонтальных связей еще в конце 1980-х возникла Ассоциация сибирских городов, которая в 1991-м трансформировалась в Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов (АСДГ). В 1990-х АСДГ охотно подпитывалась грантами Агентства по международному развитию США (USAID) по программе «Взаимодействие органов МСУ с третьим сектором». Сегодня АСДГ насчитывает 70 городских округов, городских поселений и муниципальных районов с совокупным числом жителей свыше 14 млн, однако последний опубликованный план мероприятий сверстан на 2007 г.
В 1991 г. появился на свет и СРГ – Союз российских городов. Спустя 6 лет СРГ и Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям даже учредили журнал «Муниципалитет», который регулярно – раз в 2 месяца – начал выходить лишь с 2006-го. По сей день в СРГ состоят порядка 90 средних и крупных городов с общим населением 50 млн.
И пошло-поехало: региональные и общероссийские союзы рождались десятками. Фактически это были клубы, в которых мэры комфортно проводили время «без галстуков». Реальной пользы населению подобное «взаимодействие» муниципалитетов не приносило: само МСУ едва зарождалось, поскольку экс-граждане тоталитарного СССР попросту не понимали его предназначения.
Торжество коммерции
В июне 1998 г. большинство общероссийских, межрегиональных и региональных ассоциаций МО объединились в Конгресс муниципальных образований Российской Федерации (КМОРФ), деятельность которого предполагалось осуществлять за счет членских взносов. Уже в октябре произошла легитимизация: президент Б. Ельцин официально возложил на Конгресс обеспечение реализации прав граждан на МСУ, координацию деятельности МО, их взаимодействие с федеральной властью и международными организациями органов МСУ.
Увы, сбыться благим надеждам было не суждено. Основные усилия руководители КМОРФ, похоже, затрачивали на то, чтобы «состыковывать» составы делегаций для участия в мероприятиях Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ) в Страсбурге.
Неудовлетворенные отсутствием надежно работающих «горизонталей» муниципалитеты продолжали создавать новые союзы. Так, в 2000 г. на грант Сороса возникла Межрегиональная ассоциация малых и средних городов России МЭР – «Муниципальное экономическое развитие». На «пике формы» в 2004 г. число его членов превысило 45 – например, от Тверской области туда входили упоминавшийся Осташков, а также Бежецк и Торжок.
Предполагалось превратить МЭР в инновационно-внедренческий центр, который действовал бы по формуле «от членских взносов как основного источника средств в начале деятельности – к организации и продаже услуг... во внешней среде». Характерный проект – «Ознакомительная поездка в Германию по изучению опыта организации услуг по водоснабжению и водоотведению» стоимостью 1600–1700 евро. Вот эта самая «гиперкоммерциализация», по-видимому, и способствовала тому, что ничем особенным МЭР себя не проявила, а в 2006-м, судя по всему, прекратила существование.
В том же 2000 г. на свет родилась и АМСГР – Ассоциация малых и средних городов России. Еще в 2005 г. эта ассоциация бралась разрабатывать и поддерживать интернет-страницы муниципалитетов... за 4000 руб. в месяц. «Размещение фотоснимков производится по дополнительной договоренности, – уточняли “коммерсанты”. – Оплата может производиться как администрацией муниципалитета, так и за счет размещения на данной странице рекламы предприятия».
Вероятно, откликнувшихся на сей призыв так и не нашлось. В наши дни предложение АМСГР выглядит чуть солиднее: «спектр услуг по информационно-правовому обеспечению и правовой защите деятельности органов МСУ, муниципальных учреждений и предприятий и их руководителей».
 Реклама и рудники
Но идея горизонтальной интеграции не померкла. Вместо того, чтобы каждый город бился за благосостояние в одиночку, создается возможность обменяться опытом преодоления трудностей, лоббирования интересов на региональном и федеральном уровнях. У той же МЭР имелись дельные программы развития муниципального туризма, градостроительства, молодежных инициатив, энергосберегающих технологий.
Важное достоинство – легкость повышения известности муниципалитетов, автоматическая презентация их в едином информационном пространстве союза МО, как бы он ни назывался. Достаточная массовость такого союза поможет привлечь инвесторов, туристов, паломников, рабочих, специалистов. Ясно, что виртуальная торговля некими услугами и «осмечивание» грантов не имеют к этому ни малейшего отношения.
Какие только ни создавались в России союзы и союзики! В 2002-м во исполнение распоряжения правительства Москвы была учреждена даже экзотическая Рекламная ассоциация муниципальных образований, к которой присоединились 25 городов, желавших координировать свои действия в наружной рекламе и праздничном оформлении.
А регионы? Только в Челябинской области сосуществуют Совет муниципальных образований, ассоциации «Горный Урал» и «Содружество», Ассоциация сельских МО и другие. А в Сибири к объединению МО приложил руку крупный бизнес: топ-менеджмент ОАО «Евразруда» инициировал создание «Клуба глав муниципальных образований» в Красноярском крае, Кемеровской обл. и Хакасии, т.е. там, где действуют рудники и обогатительные фабрики компании.
Было бы странным, если бы в интеграцию МО не вмешались политические партии. Наиболее активной здесь оказалась «Единая Россия», под крылом которой в 2006 г. возникла общероссийская общественная организация «Всероссийский совет местного самоуправления» (ВСМС). Очень скоро ВСМС отпочковал дочерние структуры – «Клуб мэров», «Клуб глав муниципальных образований», «Клуб муниципальных депутатов», а также приступил к изданию журнала «Время местное. Справочник муниципала».
Правда, изучение плана мероприятий ВСМС на первое полугодие 2008 г. наводит на мысль о самодостаточности этой организации: «Разработка методики по гранту “Исследование”», «Подготовка методического пособия по гранту “Гражданское общество”», «Проведение опросов» и т.п., а самое главное – «Празднование 2-летия ВСМС».
Кстати, другие партии в борьбе за «души муниципалов» преуспели еще меньше – например, СПС безуспешно пытался «слепить» Клуб депутатов МО Москвы.
Эпоха местной демократии
В 2003 г. идею объединения МО актуализировал новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления». Прежде всякий райцентр – кроме городов областного подчинения – возглавлялся администрацией района, имел единый с районом представительный орган. В итоге горизонтальным объединением страны «разруливали» главы районов со всеми издержками исполнительной власти – кулуарностью, манипулятивностью, авторитарностью; муниципальные депутаты участия в «процессе» почти не принимали. Да и время главе района непросто выкроить для райцентра, если голова занята проблемами сельской глубинки.
Теперь стартует эпоха местной демократии – малые города обзавелись собственными собраниями депутатов. Никто более народных избранников не заинтересован в реанимации их родных райцентров, и никто лучше их не понимает, что она возможна лишь на основе объединения.
В 2006 г. согласно тому же 131-ФЗ был создан Общероссийский конгресс муниципальных образований (ОКМО), что означало ликвидацию КМОРФ. Новая структура бодро взялась за дело и даже обзавелась собственным печатным изданием: 15 февраля 2008-го на ежегодном собрании в Москве ОКМО презентовал «Вестник межмуниципального сотрудничества» – об истории такого сотрудничества в стране в целом и о деятельности нового объединения в частности. Межмуниципальное сотрудничество
1. В целях организации взаимодействия органов МСУ, выражения и защиты общих интересов МО в каждом субъекте РФ образуется совет МО субъекта РФ.
2. В целях организации взаимодействия МО, советов МО субъектов РФ, выражения и защиты общих интересов МО РФ, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества МО РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами, советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовывать единое общероссийское объединение МО.
3. С учетом особенностей территориальной и организационной основы МО на добровольной основе могут быть образованы иные объединения МО.
4. В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов МО. В этих же целях органы МСУ могут заключать договоры и соглашения. Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов МСУ (ст. 8 №131-ФЗ от 6 октября 2003 г.).
Цемент для страны
Разумеется, с самого начала несложно было предположить, что замена КМОРФ на ОКМО сама по себе не принесет ощутимой пользы населению – за исключением, опять-таки, элитного пула завсегдатаев всевозможных VIP-мероприятий. Причины кроются как в отсутствии в России развитых институтов гражданского общества, так и в недоверии многих руководителей МО, которые предпочитают держаться особняком, несмотря даже на свое практически обязательное членство в региональном совете МО.
Ведь сколько не вступай в различные союзы, дефекты законодательства все равно не позволяют муниципалитетам жить с гордо поднятой головой: чтобы не протянуть ноги, приходится протягивать руку. Глава Минрегионразвития Д. Козак сетует:
– Применительно к местному самоуправлению налоговая система смоделирована как система унитарного государства, когда в ней нет налогов, которые могли бы обеспечивать каждый уровень бюджетной системы собственными доходами.
В последние месяцы власть создала два «высоких» совета: Совет при президенте РФ по развитию местного самоуправления (указ В. Путина от 2 ноября 2007 г.) и Совет по местному самоуправлению при председателе Госдумы (распоряжение Б. Грызлова от 8 февраля 2008 г.). Если значение первого Совета в президентской республике трудно переоценить «по умолчанию», то о втором замглавы Минрегионразвития В. Шипов высказался так:
– Поскольку местное самоуправление в Российской Федерации на 99% зависит от законодательства, совершенно понятно, что роль этого Совета чрезвычайно велика, потому что он при председателе Государственной Думы.
Можно не сомневаться: очень скоро и в многострадальный 131-й закон, и в Налоговый кодекс, и в целый ряд других законодательных актов будут внесены новые поправки. Состоится ли после этого реальное объединение страны по «муниципальному горизонту»? Ответа сегодня не даст никто. Малые города не могут по команде выстроиться в шеренгу, словно солдаты, – они должны вначале «прочувствовать» выгоду от объединения.
Тогда-то они и станут наконец цементом, гражданским каркасом России; их расцвет станет началом расцвета всей страны. Вячеслав Изотов
От редакции. Учитывая слабую информационную составляющую муниципальной деятельности, редакция, начиная с №5, открывает постоянную рубрику «Муниципалитеты».
|
