Архив

№ 4 (84) - 2008 ТЕМА НОМЕРА: Муниципалитеты России

Третий путь

Иногда, чтобы понять свои собственные проблемы, следует со стороны взглянуть на то, как живут соседи. Столетиями кухня, места общего пользования и казна у восточных славян различались незначительно, но 1991-й подвел черту под веками коммунальной жизни России, Белоруссии и Украины. Несмотря на все последовавшие затем политические декларации, пути наших муниципалитетов расходятся все сильнее.

Белоруссия недалеко ушла от советских принципов устройства местных органов власти. Представительная ветвь – это советы, а исполнительная – исполкомы, являющиеся коллегиальными органами, решения в которых принимаются большинством. Председатели исполкомов назначаются и снимаются решением президента. В качестве дани демократическим принципам соответствующие советы утверждают такие решения. Процедура примерно такова, как и в случаях назначения губернаторов в России, только в Беларуси эта схема работает до самых низов.
Непривычная для нас чистота на белорусских улицах (порой брошенный окурок не увидишь) наводит на мысль о том, что система МСУ продумана там лучше, чем в России. Но дело в том, что это унитарное государство почти втрое уступает по площади (207 тыс. кв. км) Архангельской области – далеко не самому крупному региону России. Президент страны имеет практическую возможность контролировать исполнительность нанимаемых им чиновников и использование бюджетных средств.
В России систему исполнительной власти построить по аналогичному принципу практически невозможно: масштабы не те. У нас все должно быть завязано не на личности, а на четко регламентированной системе. А вот что стоит у белорусов перенять, так это жесткий мониторинг использования бюджетных средств и неотвратимость наказания чиновников за экономические правонарушения.
На Украине муниципальная власть имеет две ветви: собственно самоуправление и государственное управление. Работа обеих структур регламентируется разными законами, а потому и функции зачастую пересекаются. К тому же органы муниципального управления могут делегировать отдельные функции и полномочия самоуправлению, при этом не только финансируя их реализацию, но и осуществляя контроль за исполнением. Путаница в этих взаимоотношениях большой пользы не приносит.
Многие силы на Украине стремятся к децентрализации государства, что, по их мнению, позволит муниципалитетам наладить свое самостоятельное финансирование и текущую деятельность. При таком положении дел на региональном и городском уровнях органы государственной власти должны выполнять лишь общегосударственные функции либо функции, которые не могут самостоятельно осуществлять органы МСУ. Но это только планы, реализация которых возможна лишь при четкой работе государственной машины. Украинская же власть который год живет в состоянии перманентных выборов – по-видимому, позабыв, что демократия не цель, а инструмент.
Россия, несмотря на несовершенство законодательства, отошла от слепого поклонения западным рекомендациям и уже сделала первый шаг в правильном направлении. Ярким подтверждением является поселок Чертково в Ростовской области, через который проходит государственная граница между Россией и Украиной. Со стороны «незалежной» часть когда-то единого населенного пункта называется Меловой. При сравнении этих двух поселков выигрывает российская сторона: у нас куда больше порядка и на улицах, и в собственно МСУ.
Период с 2006 по 2009 гг. изначально предполагалось использовать для того, чтобы власть на местах набралась опыта самостоятельной работы, а законодатель смог бы отредактировать те положения закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», которые окажутся слабыми и нежизнеспособными. «Час икс» – 1 января 2009 г. – стремительно приближается. С чем мы к нему подходим?
Корректировки в 131-й закон за прошедшие два года вносились многократно. Увы, на местах о них знают мало, и аналитические комментарии представителей муниципальной власти относительно сохранившихся несовершенств закона практически не слышны. А между тем есть над чем задуматься.
Существующая система межбюджетных отношений сводит работу органов МСУ к решению различных проблем при отсутствии финансирования. От общего количества собираемых налогов в районах (о сельских поселениях и говорить не приходится) на месте порою остается всего лишь их восьмая часть. Главное, что глава поселения не имеет экономической заинтересованности в открытии новых предприятий, так как бюджет этого уровня не получает ни копейки от налога на прибыль. Единственный видимый эффект – создание новых рабочих мест: поселению перепадает малая доля от налога на доходы физических лиц. Основная масса всех налоговых сборов оседает в региональной казне, из которой впоследствии она может вернуться обратно «под» целевые программы.
Казалось бы, какая разница, каким образом осуществляется финансирование самоуправления? Но дело в том, что при такой системе бюджетных отношений о самоуправлении, как об институте власти, говорить нельзя. Собственных средств муниципальных бюджетов порою едва хватает на содержание аппарата и латание дыр в самых прогнивших местах. Это приводит к невостребованности в органах муниципальной власти людей, которые умеют мыслить категориями завтрашнего дня. Главная же задача временщиков – быть верными вассалами, иначе денег не видать. Глава сельского поселения служит главе района, который, в свою очередь, служит губернатору.
Сложившаяся система выборов глав муниципальных образований устроена так, что без благословения вышестоящего руководства попасть в нее практически невозможно. Если кому-то и удается это сделать, то указанные принципы межбюджетных отношений легко позволяют перекрыть финансовый кран. Через короткое время в муниципалитете начинаются очень большие проблемы. После этого участь человека «не из команды» предрешена. Сейчас идет ускоренная приватизация муниципального имущества. «Свои» в такой ситуации просто необходимы, так как именно они имеют «правильное понимание» того, кто должен стать новым владельцем той или иной собственности.
Законодательство предоставляет возможность на месте избирать формы и методы самоуправления. Чаще всего это с благими комментариями используется далеко не на благо жителей. Примером может служить «добровольная» передача некоторых полномочий вышестоящим уровням власти. Никто у сельских поселений не забирает в район заботу о дорогах, коммунальном хозяйстве, бытовом обслуживании. Но зато очень часто туда перекочевывают разрешительные функции в сфере градостроительства, земельных и имущественных отношений; более того, поселения выделяют средства на реализацию таких полномочий. Кому, скажите на милость, кроме чиновника райадминистрации, такое положение дел может принести реальную пользу?
Основным звеном МСУ, согласно законодательству, являются советы. Именно представительный орган призван ставить последнюю точку в принятии тех или иных решений. Внешне процедура именно так и проходит, если не брать во внимание скрытые административные механизмы. Выборы депутатов поселений и районов проходят под полным контролем исполнительной власти. Советы оказываются формальными придатками, задача которых состоит в голосовании за любой проект, внесенный на их рассмотрение. Здесь-то и появляются непонятные дыры в бюджете, невыгодные муниципальные заказы, исчезает в неизвестном направлении собственность.
Можно констатировать: до сих пор в России самоуправления практически нет, а есть управление, формально осуществляемое в рамках законодательства, а по сути действующее на базе коррупционной системы. Можно принять массу законов по борьбе с коррупцией, но они так и останутся на бумаге, пока все остальное законодательство не будет четко регламентировано, а полномочия ясно распределены. Необходим исчерпывающий и недвусмысленный перечень ситуаций, в которых вышестоящие органы власти смогут вмешиваться в работу нижестоящих структур. А первым ударом по системе коррупции в органах власти может стать получение муниципалитетами реальных источников исчерпывающего финансирования на выполнение поставленных задач с предельно ясным регламентированием соотношения средств, направляемых на решение текущих проблем, реконструкцию и развитие.
Муниципальное законодательство в России ориентировано на наличие параллельной системы межличностных отношений, позволяющей получать доступ к тем или иным ресурсам. Стабильное государство предполагает регламентированную и общепонятную систему, имеющую четко прописанные критерии оценки эффективности работы при использовании собственных ресурсов. Круговорот финансовых средств по бюджетам разных уровней ставит крест на самоуправлении, переводя его в разряд самоуправства.
Имея формально демократический закон, Россия реализует его по схеме тотальной зависимости МСУ от региональной власти. Чиновники в массе своей ориентированы не на достижение результатов, а на оценку вышестоящего руководства. Лицемерие, заложенное в так называемое самоуправление, подорвало веру людей в искренность власти. Честнее было бы назвать вещи своими именами: самоуправление – управлением, выборы – назначением, жителей – электоратом.
Есть другой путь: дать возможность жителям почувствовать реальную, а не иллюзорную сопричастность ее развитию и перестать быть вассалами. А для этого власть должна быть честной по отношению к своему народу. В истории нашего государства множество великих побед, и за всеми – великая правда, а не номенклатурная целесообразность.
Игорь Федотов