Архив

№ 12 (80) - 2007 ТЕМА НОМЕРА: Экспорт и импорт России

ГЧП в действии

В III квартале 2007 г. открыто финансирование первых государственно-частных проектов из Инвестиционного фонда России. Это означает фактическое начало работы Инвестфонда, образованного в конце 2005 г. в качестве нового инструмента государственной инвестиционной политики.

Государственные предпочтения

В отличие от неприкосновенного Стабфонда, Инвестфонд предназначен для расходования средств в целях поддержки инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства (ГЧП). На сегодня «железное» государственное одобрение получили первые 7 инвестиционных проектов, уже утвержденных распоряжением правительства.
Три из них инициированы частными компаниями и предполагают прямое выделение бюджетных средств по инвестиционным соглашениям с государством. Инициаторы этих проектов – «Норникель», «Татнефть» и ОАО «Корпорация развития Нижнего Приангарья», в состав акционеров которой входят ГидроОГК, Внешэкономбанк и «РусАл». Инвестиционные соглашения по этим проектам уже подписаны.
Еще четыре проекта предполагают создание новых платных автодорог и будут реализованы по механизму концессии путем выставления государством предложения о заключении концессионного соглашения на открытый конкурс. Остальные проекты также являются концессионными, но пока находятся в стадии разработки проектной документации.
По нормативным требованиям Инвестфонда минимальная стоимость инвестиционного проекта, способного претендовать на господдержку, – 5 млрд руб., при этом инвестор должен быть готов вложить не менее 25% средств. Однако реальное соотношение государственных и частных инвестиций выражено обратной пропорцией: на 1 бюджетный рубль государство рассчитывает привлечь 4 руб. частного капитала. И федеральные чиновники практически официально об этом говорят.
Очевидна также инфраструктурно-транспортная направленность государственных приоритетов расходования Инвестфонда. Безусловное большинство проектов, вызвавших государственный интерес и получивших в течение 2007 г. одобрение инвестиционной комиссии Минэкономразвития, ориентировано на создание или развитие железнодорожной, автомобильной и энергетической инфраструктуры.
При этом предпочтение отдается комплексным проектам, направленным на промышленное развитие региона (группы регионов). Поэтому в 2007 г. больше шансов на получение бюджетных денег имели не отдельные инвесторы, а объединения инвесторов различной отраслевой специализации в корпорации развития – акционерные общества, консолидирующие пул инвесторов и выступающие заявителем перед лицом государства. Например, уже существуют «Корпорация развития Нижнего Приангарья», «Корпорация развития Южной Якутии», «Корпорация развития Забайкалья», Корпорация «Урал Промышленный – Урал Полярный».
У вновь созданных корпораций существуют определенные сложности с выполнением формальных требований Инвестфонда – например, нет возможности показать достаточное количество собственных активов или приличную кредитную историю, однако и на этот счет уже найдены решения.
Если сегодня в Положении об Инвестфонде в качестве целей расходования помимо инфраструктуры фигурируют инновации и институциональные преобразования, то в новой его редакции, внесенной Минрегионразвития в правительство, они исключены.

Конкурсный отбор

Пожалуй, ключевой характеристикой процедуры отбора заявок является отсутствие единого центра принятия решения о финансировании. Формально решение считается принятым с момента одобрения проекта правительственной комиссией и оформляется распоряжением правительства об утверждении паспорта проекта.
Однако сначала отраслевое министерство (как правило, Минтранс или Минпромэнерго) исследует проект на соответствие стратегии развития в соответствующей области. Получивший одобрение отраслевиков проект до недавнего времени направлялся в МЭРТ (в Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами – РосОЭЗ), где осуществлялась проверка на соответствие критериям отбора.
Однако в конце сентября вышел указ президента, которым полномочия МЭРТ в части Инвестфонда переданы Минрегионразвития. Правда, пока команда Минрегионразвития только формируется, и РосОЭЗ продолжает рассматривать заявки как специализированное агентство по работе с Инвестфондом, напрямую подчиненное МЭРТ. Окончательное распределение компетенции между этими двумя ведомствами станет понятным после корректировок положений о них, а также Положения об Инвестфонде.
Наконец, проект, снабженный положительным заключением инвесткомиссии, направляется на рассмотрение правительственной комиссии для принятия окончательного решения. После одобрения проекта необходимо пройти еще одну процедуру – утверждение паспорта проекта, имеющего статус распоряжения правительства и закрепляющего ключевые характеристики проекта.
В целом вся процедура отбора проектов сформулирована достаточно четко и снабжена нормативным регулированием, что делает понятными правила игры. Основная задача инициатора проекта в этой процедуре – подготовить комплект необходимых документов и вовремя производить их корректировки при прохождении внутриведомственных экспертиз. Основные проблемы – неопределенность сроков конкурсного отбора и «сырость» многих российских правовых институтов применительно к ГЧП.
Если отойти от процедуры и охарактеризовать конкурсный отбор «по духу», станет очевидным, что в 2007 г. весьма велика была доля политических проектов, неформально проходящих «вне конкурса». Проекты, привязанные к развитию стратегических транспортных линий страны и находящие отклик в государственных программных документах, можно сказать, обречены на успех.

Инвестфонд как новая идеология

Непременным условием предоставления федерального финансирования из Инвестфонда является участие в реализации проекта частных инвесторов. Этим Инвестфонд принципиально отличается от более давнего инструмента государственной инвестиционной политики – Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) и входящих в ее состав федеральных целевых программ (ФЦП).
ФАИП не предполагает какого-либо участия бизнеса как на стадии принятия решения о финансировании капитальных вложений, так и процессе его реализации. Это всегда создавало ситуацию некоторой оторванности государственной инвестиционной политики от потребностей бизнеса. Например, сырьевые и производственные компании могли планировать освоение новых месторождений, строительство крупных промышленных объектов только в случае, если создание необходимой для их функционирования инфраструктуры было предусмотрено целевыми программами, как минимум, в среднесрочной перспективе.
В свою очередь, приведение в действие механизма Инвестфонда основывается на частной инициативе. В концессионных проектах государство берет на себя работу по формированию ТЭО и доведению его до состояния продукта-предложения, способного вызвать интерес бизнеса.
В инфраструктурно-промышленных проектах начальная инициатива, в том числе подготовка ТЭО, полностью отведена инвесторам. Таким образом, государство, пользуясь мнением и опытом бизнеса, получает возможность корректировать направления собственных инвестиций, а бизнес – решать свои локальные задачи с государственной помощью.

Путь развития инноваций

Инвестиции в инновационные проекты исключаются из статей расходов Инвестфонда не только по причине вытеснения инфраструктурой. Основную роль в развитии инновационной сферы предстоит сыграть другим государственным институтам развития – Российской венчурной компании (РВК), Банку развития и другим, start-up которых можно ожидать в ближайшее время.
Такое «разделение специализации» между различными институтами развития вполне нормально, так как разные по своей природе, рискам и результатам сферы вложений требуют и разного подхода. Так, РВК на сегодня уже полностью сформирована, выбраны управляющие компании, создан первый венчурный фонд с ее участием. Переданные ей государственные средства предназначены для инвестирования в развитие науки, техники и технологий.
Это дает частным компаниям возможность привлечь государство к финансированию наукоемких разработок и с их с помощью повысить эффективность собственного бизнеса. Сферой приложения этой формы государственной поддержки могут быть, например, новые технологии разведки и освоения месторождений, поскольку рациональное природопользование входит в целевую область инвестирования РВК.
Примечательно, что в новой редакции федеральной программы воспроизводства минерально-сырьевой базы России на 2005–2020 гг., разработку которой недавно завершило Министерство природных ресурсов, заложено в два раза больше средств на геологоразведку по сравнению с 2004 г. Это значит, что через два–три года государство выставит на торги сотни новых площадок минерально-сырьевых ресурсов, и новые технологии освоения месторождений к этому времени могут оказаться очень кстати.

Системные проблемы

Первое, с чем сталкиваются прошедшие отбор инвесторы, – обилие министерств, агентств, их департаментов и отделов, участвующих в ГЧП на стороне государства. При этом федеральные агентства действуют разрозненно, часто высказывают противоречивые мнения на решение одних и тех же проблем. Это ощутимо сказывается на сроках реализации проектов. Отсутствует единая площадка для выработки общей позиции госорганов по условиям работы с частным партнером и координации их действий при выполнении принятых решений. В частности, соглашение Росжелдора с ОАО «ГМК “Норильский никель”» проходило проверку в 5 департаментах Минтранса, что заняло около трех месяцев. В целом это соглашение редактировалось около полугода, а условия по проекту «Комплексное развитие Нижнего Приангарья» согласовывались более года.
В начале минувшего лета всплыли существенные разногласия между Минфином и МЭРТ по таким системообразующим аспектам работы Инвестфонда, как формы государственной поддержки проектов, порядок выделения бюджетных средств ответственным исполнителям, возможность субъектов Федерации выполнять роль государственных заказчиков, статус и порядок привлечения заказчиков-застройщиков для организации проектировочных и строительных работ и т.д. А Министерство финансов вообще поставило под сомнение законность ряда норм Положения об Инвестфонде и фактически приостановило процедуру выделения бюджетных инвестиций. Эти разногласия практически урегулированы в новой редакции Положения, принятие которого ожидается в ближайшее время. Однако данная ситуация показывает отсутствие согласованности в действиях министерств еще на стадии теоретической проработки ГЧП-механизмов, что не исключает возникновение подобных организационных проблем и в будущем.
Кроме того, первоначально при планировании проектных мероприятий часто имели место установки на «заключение инвестиционного соглашения за неделю» и «проведение конкурсных процедур за две недели», что, конечно, только препятствовало нормальному ходу работы. Политическое давление и, соответственно, установление нереалистичных сроков выполнения мероприятий являются еще одной проблемой.
Функционал федеральных агентств позволяет говорить об их способности в полной мере нести ответственность только по обязательствам, непосредственно связанным с организацией и выполнением проектировочных и строительных работ. Ряд важных вопросов, по которым агентства юридически принимают на себя обязанности, де-факто не зависят от работы их должностных лиц. Ограниченная компетенция федеральных агентств порождает серьезные организационные сложности.
Не существует каких-либо программных документов, фиксирующих согласованное поведение федерального центра, регионов и госкомпаний в области ГЧП. Отраслевые стратегии развития, в частности, энергетическая и транспортная стратегии, носят идеологический характер и не решают вопросов взаимодействия. Не получают решения вопросы теоретического и нормотворческого характера – такие, как весьма интересующая инвесторов возможность льготного осуществления перевозок в случае безвозмездной передачи государству созданной инфраструктуры объектов, или возможность льготного присоединения инфраструктуры к промышленным объектам. Таким образом, в работу по ГЧП-проектам слабо вовлечены субъекты федерации и компании-монополисты.

Правовое регулирование

Российское законодательство о государственных закупках не приспособлено к государственно-частным отношениям, поскольку рассчитано, прежде всего, на реализацию целевых программ; специфика ГЧП здесь не учитывается. Нет однозначного решения таких вопросов, как возможность инвестора участвовать в разработке и согласовании конкурсной документации для проведения торгов и направлять представителей в состав конкурсных комиссий; возможность привлечения в качестве заказчиков-застройщиков по бюджетным инвестициям не подведомственных госорганам учреждений, а независимых управляющих компаний; возможность возмещения за счет средств бюджета понесенных инвестором расходов на подготовку проектной документации для инфраструктурных объектов.
С большим трудом происходит оформление земли под строительство объектов. На практике процедура выкупа земли для государственных нужд занимает порядка 2–2,5 лет, и это без учета времени на перевод земли в необходимую категорию. При этом земельное законодательство не позволяет производить изъятие земель для частных нужд, поэтому земельные интересы инвесторов не могут быть обеспечены соответствующими государственными обязательствами в инвестиционном соглашении.
Также отсутствует правовой механизм организации совместных инвестиций. И по Положению об Инвестфонде, и по бюджетному законодательству единственной формой совместного вложения государственных и частных денег в один капитальный объект может быть инвестирование в уставный капитал акционерного общества.
Работы по подготовке проектной документации образовали в России самостоятельный рынок, что требует понятных правил обращения проектной документации в гражданском обороте. Для ГЧП-проектов наиболее характерны проблемы с передачей прав и возмещением расходов на обоснование инвестиций и ТЭО, так как большинство инвесторов к моменту прихода в Инвестфонд уже имеют незавершенную проектную документацию в той или иной стадии готовности, в том числе и на инфраструктурные объекты. Четкие нормативные правила на этот счет отсутствуют. Кроме того, законодательство о госзакупках не позволяет возмещать расходы на ПСД за счет бюджетных средств, а также не содержит понятного механизма передачи ПСД от инвестора государственному заказчику для использования в строительстве.
Строгий правовой режим бюджетных инвестиций не позволяет применять рыночные схемы взаимных зачетов и авансирования работ частным партнерам в ГЧП-проектах. Задержки бюджетного финансирования, которые, например, традиционно имеют место в I квартале каждого года, порождают риски приостановления и срывов сроков работ, а также имущественных претензий со стороны подрядчиков. Бюджетные правила и процедуры недостаточно гибки с учетом высокой потребности инвестиционных проектов в динамичном перераспределении инвестиций между этапами работ.
Законодательство не приспособлено к регулированию инвестиций в реконструкцию имеющихся инфраструктурных объектов. Например, железные дороги общего пользования входят в состав имущественного комплекса ОАО «РЖД», законодательно ограниченного в обороте. Это ограничивает и применение креативных организационно-правовых схем взаимоотношений между ОАО «РЖД» и инвесторами, заинтересованными в развитии инфраструктуры и готовыми его профинансировать. С учетом того, что ОАО «РЖД», как правило, финансово не вкладывается в проект, а инвестор не может безвозмездно отдать госкомпании результаты своих вложений как по финансовым, так и по правовым соображениям, возникает серьезная проблема определения возмездного эквивалента инвестиций и фиксации прав на него.
Используемые государственными заказчиками документы (контракты с генеральными подрядчиками и субподрядчиками), как правило, имеют недостаточное юридическое качество, поскольку не содержат действенных правовых механизмов контроля за исполнителями работ и привлечения их к имущественной ответственности. В конечном итоге это неизбежно ведет к превышению первоначально запланированного бюджета. С учетом того, что получение дополнительного финансирования в Инвестфонде представляется практически неразрешимой задачей, это чревато приостановлением строительства, вплоть до консервации, что становится уже серьезной проблемой инвестора.
Приведенный перечень системных проблем является далеко не полным и показывает, что ГЧП-проекты требуют поддержки высокопрофессиональных специалистов, причем использование их услуг актуально не только для бизнеса, но и для госсектора. Бремя интеллектуальной работы должно быть распределено между сторонами партнерства подобно собственно инвестициям, их рискам и результатам.
И если бизнес в большей степени принимает на себя экономическое, правовое, управленческое и организационное обслуживание конкретного проекта, государство должно заниматься проблемами на уровне разработки реформ и нормативно-правовой базы. Аналитический институт по проблемам ГЧП, созданный при государственной поддержке и занимающийся как внутренними реформами, так и изучением международного опыта, был бы сейчас в России очень кстати.

Татьяна Старостина, руководитель группы реализации проектов государственно-частного партнерства юридической фирмы «Вегас-Лекс»