Архив

№ 07-08 (115) - 2011 ТЕМА НОМЕРА: Транспорт России

В УСЛОВИЯХ ПРАВОВОЙ ТУРБУЛЕНТНОСТИ

Правовое пике российской авиации
Сергей Рябухин, аудитор Счетной палаты РФ
Прошлогодний декабрь надолго запомнят любители полетать. Тогда в связи с погодными явлениями была практически парализована деятельность аэропорта Домодедово и ОАО «Аэрофлот – российские авиалинии» в аэропорту Шереметьево (пассажирский терминал D). Около 20 тысяч пассажиров были вынуждены сутками находиться в аэровокзалах крупнейших аэропортов России. На первый взгляд, все следовало бы списать на капризы природы и пресловутый человеческий фактор, но проведенная Счетной палатой Российской Федерации в 2011 году проверка использования средств федерального бюджета и федеральной собственности для организации воздушных перевозок в аэропортах Шереметьево и Домодедово показала, что проблема гораздо серьезнее.

Фото представлено Счетной палатой Российской Федерации

«Дыры» в законодательстве

Аэропорты федерального значения выполняют публичные функции обеспечения интересов граждан, всех общественных интересов в области воздушного транспорта, а также функции, связанные с обеспечением обороноспособности страны. Помимо того, в отношении международных аэропортов Российская Федерация обязалась выполнять ряд требований, предусмотренных Чикагской конвенцией 1944 года о Международной гражданской авиации, в т.ч. по обеспечению качества предоставляемых аэропортовых и аэронавигационных услуг.
В соответствии со статьей 71 Конституции РФ, федеральный транспорт находится в ведении Российской Федерации. Более того, в соответствии с Перечнем критически важных объектов РФ, международные аэропорты Домодедово и Шереметьево являются критически важными для национальной безопасности объектами федерального уровня.
Для выполнения всех этих функций и обязательств необходимо создать надлежащую правовую базу, но проверка Счетной палаты РФ показала, что российским законодательством вопросы правового статуса и режима использования международных аэропортов федерального значения (как и других аэропортов) практически не регулируются.
В ст. 40 Воздушного кодекса РФ введено только определение понятий «аэропорт», «аэродром» и «международный аэропорт». В соответствии с Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. №2284, запрещена приватизация аэродромов федерального значения и объектов управления воздушным движением аэропортов. Кроме того, в целях обеспечения передачи аэропортов и аэродромов гражданской авиации из федеральной собственности в собственность субъектов РФ, в 2007 году были внесены соответствующие изменения в Федеральный закон от 8 января 1998 г. №10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации», а распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 марта 2008 г. № 340-р утвержден перечень аэродромов федерального значения, необходимых для осуществления полномочий Российской Федерации.
Очевидно, что указанных правовых норм (других просто нет) недостаточно для того, чтобы определить правовой статус и режим аэропортов. Примечательно, что в России отсутствуют правовые термины «аэропорт федерального значения», «аэропорт регионального значения» и «аэропорт местного значения», также не определен перечень аэропортов федерального значения (хотя по объективным причинам именно аэропорты, а не аэродромы необходимы для осуществления полномочий Российской Федерации).
Отметим только наиболее серьезные из выявленных проверяющими проблем, возникающих на практике из-за пробелов в нормативно-правовом регулировании.

Кто рулит полетами в Домодедово

Так, в условиях отсутствия правовых норм, регулирующих вопросы владения и пользования аэропортами, компания «Эрпорт Менеджмент Компани Лимитед» (остров Мэн) выполняла публичные функции по организации воздушных перевозок в международном аэропорту Домодедово. Это иностранное юридическое лицо являлось управляющей организацией ЗАО «Международный аэропорт «Домодедово» (главный оператор аэропорта) и других обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства и входящих в состав предприятий аэропортового комплекса Домодедово. При этом единственным акционером этих предприятий являлась компания «ФМЛ Лимитед» (остров Мэн).
Важно также отметить, что уставной капитал (т.е. размер ответственности) главного оператора аэропорта Домодедово, который отвечает за поддержание всего аэропорта на уровне сертификационных требований, составляет 9 тысяч рублей.

Земля в иллюминаторе

Правовая неопределенность привела также к тому, что наше общество потеряло большую часть аэропорта Домодедово в конце 1990-х годов после приватизации Домодедовского производственного объединения. В результате собственником более 300 объектов недвижимости аэропорта (включая аэровокзал и топливозаправочный комплекс) стала кипрская компания «Асьенда Инвестментс Лимитед». Из всего имущественного комплекса аэропорта в федеральной собственности остался только аэродром и объекты управления воздушным движением, хотя согласно ст.40 Воздушного кодекса аэродром является неотъемлемой частью аэропорта.
Такая практика выделения аэродрома из аэропорта в качестве отдельного имущественного комплекса приводит к нарушению единства технологического имущественного комплекса аэропорта, создает риски нарушения единства технологического процесса по обслуживанию прибытия и убытия воздушных судов, т.е. утраты федеральными аэропортами своего хозяйственного (целевого) назначения. При приватизации объектов имущества международных аэропортов необходимо также учитывать, что публично-правовой режим использования воздушного пространства и публично-правовой режим международных аэропортов образуют правовое единство, нарушение которого может создать угрозы суверенитету в отношении воздушного пространства Российской Федерации.
На основании п. 4 ст. 87 Земельного кодекса РФ земли специального назначения, занятые федеральным транспортом, являются федеральной собственностью. Кроме того, согласно пп. 7 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ, ограничиваются в обороте (не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами) находящиеся в государственной собственности земельные участки, предоставленные для нужд организаций транспорта, в том числе аэродромов и аэропортов. Несмотря на это, проверяющие Счетной палаты обнаружили в границах аэропорта Домодедово земельные участки площадью свыше четырех гектаров, переданные в частную собственность кипрской компании «Асьенда инвестменс Лимитед». При этом все земельные участки, отведенные под аэропорт Домодедово, на момент проведения проверки не были оформлены в федеральную собственность.

Все смешалось в аэрохозяйстве

Если от концептуальных вопросов, связанных с национальной безопасностью и правами собственности, непосредственно перейти к техническим вопросам организации перевозок в аэропортах, то оказывается, что здесь также царит правовая неразбериха.
Основополагающим элементом безопасности полетов коммерческого воздушного транспорта является государственное регулирование деятельности организаций, оказывающих услуги в сфере гражданской авиации. Вместе с тем государственное регулирование деятельности в такой сложной технической системе, как аэропорт, постоянно ослабевает. Операторы аэропортов (компании, имеющие соответствующие сертификаты соответствия) до сих пор работают по «Ведомственным нормам технологического проектирования аэровокзалов аэропортов» 1981 года, которые не предусматривают автономных источников питания для аэровокзалов. Следование устаревшим нормативам, как выяснилось во время проверки, послужило одной из причин возникновения в аэропорту Домодедово чрезвычайной ситуации, связанной с полным прекращением электроснабжения 26 декабря 2010 года в 9.23 утра. На тот момент на территории аэровокзала находилось около 10 тысяч человек.
Электроснабжение аэропорта удалось полностью восстановить только на третьи сутки (утром 29 декабря). В соответствии с Планом действий международного аэропорта Домодедово по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденным и согласованным с полномочным государственным органом еще в 2008 году, общее управление неотложными работами в аэропорту должна была осуществлять Комиссия по чрезвычайной ситуации объединенного объектового звена. Однако ликвидацией чрезвычайной ситуации в аэропорту управлял оперативный штаб, созданный 26 декабря 2010 года распоряжением представительства в России компании «Эрпорт Менеджмент Компани Лимитед».
Приказом Минтранса России от 21 июня 2006 г. №70 отменена Система сертификации в гражданской авиации Российской Федерации (утверждена приказом Минтранса России от 17 мая 2001 г. №88). Однако возникшие в связи с этим пробелы в законодательстве не устранены, а действующие федеральные авиационные правила по сертификации, разработанные на основании утратившего силу приказа, противоречат современным условиям, в том числе принципам технического регулирования, определенным Федеральным законом «О техническом регулировании».
В 2009 году Минтранс России также отменил Инструкцию по подготовке к работе в осенне-зимний (весенне-летний) период, не приняв ничего взамен. И с тех пор необходимое количество специальной техники и спецжидкостей в аэропортах каждый хозяйствующий субъект определяет для себя сам и сам себя контролирует. Вместе с тем в аэропорту Шереметьево у ОАО «Аэрофлот – российские авиалинии», которое занимается противообледенительной обработкой самолетов, в конце декабря 2010 года не оказалось достаточного количества спецжидкостей, не хватило специальной техники, предназначенной для обработки покрывшихся льдом воздушных судов.
Сегодняшняя ситуация с государственной политикой в отношении воздушного транспорта и нормативно-правовым регулированием деятельности организаций, оказывающих услуги в аэропортах, ставит под угрозу безопасность полетов и авиационную безопасность, а также практически блокирует инвестиции в российские аэропорты – прежде всего из-за правовой неопределенности.