Архив

№ 01-02 (112) - 2011 ТЕМА НОМЕРА: Правоохранительная система

Реформа силы безопасности

Теракты в «Домодедово» и на Северном Кавказе, трагические события в Кущевской вызвали в стране широкий общественный резонанс. Реформа в правоохранительных органах, силовых структурах и судебных инстанциях, принятие нового закона «О полиции», президентские инициативы по борьбе с коррупцией стали центральными темами для публичных высказываний, дискуссий, для комментариев и обсуждений в средствах массовой информации. Сегодня читателям «НВ» мы предлагаем анализ ситуации ведущего специалиста – доктора юридических наук, криминолога, экс-главы российского бюро Интерпола, генерал-майора милиции в отставке Владимира ОВЧИНСКОГО.

– Владимир Семенович, так когда же она началась, эта реформа МВД, и как она реализуется сегодня?

– Ее начало совпало с трагическими событиями, главным действующим лицом которых стал обезумевший майор милиции Евсюков. В ходе работы над реформой возникла такая ситуация, когда встал вопрос о разработке нового закона о милиции. Для этого в МВД была создана новая структура – организационный комитет, куда пригласили и меня. Работа над законом шла очень активно, она могла бы послужить примером профессионального подхода к такого рода деятельности – в условиях полной гласности эксперты и аналитики МВД совместно с представителями общественных структур готовили предложения в законопроект. Если бы у нас так готовился каждый закон, то Конституционному суду не пришлось бы потом принимать множество решений о признании тех или иных норм и федеральных законов неконституционными. Например, несколько лет назад принимается новый Уголовно-процессуальный кодекс. Проходит несколько лет... и более 20 его статей были признаны несоответствующими Конституции, ограничивающими права граждан. И все потому, что УПК разрабатывался в непонятном полузакрытом режиме, не было всестороннего обсуждения, дискуссии. Мало того, на одном из проектов стоял гриф «Для служебного пользования». А ведь УПК или УК, я считаю,– это наиболее важные законы после Конституции, поскольку радикальным образом влияют на судьбы людей.
У закона о милиции была другая история. Он очень подробно обсуждался, и было решено не изобретать велосипед, а оставить как костяк те положения действующего закона (а ему уже больше 20 лет), которые апробированы и прошли проверку на предмет их конституционности. Кроме того, мы максимально использовали международные правовые нормы – взяли документы ООН, Совета Европы, Евросоюза, рекомендации различных международных полицейских организаций, Интерпола, и все в максимальной степени вмонтировали в новый проект закона «О милиции». И то, что в законе учтены все международно-правовые требования, – его главное достижение.
Работа над законопроектом продолжалась, как вдруг – новая вводная: переименовать милицию в полицию. Серьезное решение со своими социальными и психологическими аспектами и последствиями, где присутствует и экономический фактор (изменение названия повлечет за собой огромные материальные вложения), решили обсудить. Первые опросы населения проводились ВЦИОМ, Левада-центром и Фондом общественного мнения – тремя нашими основными центрами, которые работают на уровне международных социологических служб. Они выдают приблизительно одинаковые результаты: 10–11% респондентов поддерживают смену названия, 20–25% – категорически «против», и примерно 60% – все равно, лишь бы обеспечивались их права. При такой статистике стоило бы задуматься. А если рассматривать вопрос с историко-социальной точки зрения, то понятно, почему на разработчиков законопроекта обрушился поток писем протеста со стороны ветеранских организаций, жителей тех регионов, которые были в зоне оккупации во время Великой Отечественной войны. Люди были категорически против того, чтобы граждан России называли полицейскими. Еще свежи в памяти массовые расстрелы и зверства, чинившиеся полицаями.

– Тем не менее закон принят в новой трактовке и с 1 марта вступает в силу…

– Закон, конечно, нужен хотя бы для того, чтобы люди знали, как будут защищаться их права, что нового в системе учета заявлений граждан и организаций и каков порядок реагирования на эти заявления. Нынешнее же положение дел в этом хозяйстве плачевно.
Предположим, случился разбой, грабеж, хулиганское нападение или другое происшествие. Пострадавший обращается в отделение милиции. Чтобы впустили, надо долго объяснять, зачем пришел и что ты пострадавший, а не преступник. Затем предлагается составить заявление в произвольной форме. Представьте старика или бабулю, которые пишут-то кое-как… Потом должны выдать отрывной талон. Но, наверняка, не дадут, а заявление положат в долгий ящик или просто выкинут. Даже если получаешь отрывной талон, то о результатах расследований не мечтай – скорее всего, и его не будет, но об этом ты не узнаешь. Как видим, система учета и регистрации существует, но не действует, а граждане лишены главного – доступа к правосудию.
В июне 2009 г. МВД издало новый приказ «Об учете и регистрации преступлений». Он был опубликован в центральной прессе – тот же примитивизм, что и раньше, отсутствуют всякие гарантий соблюдения прав граждан. Зато присутствует статистика, которая, по оценкам руководителей правоохранительных органов, свидетельствует о стремительном снижении показателей преступности в стране. Правда, у президента страны другое мнение. Выступая в конце прошлого года в Пятигорске, на совещании силовых структур, он сказал, что вся уголовная статистика, исходящая от МВД России, – это «брехня». И был прав. В начале года НИИ Академии Генпрокуратуры издал уникальный труд – «Теоретические основы исследования и анализа латентной преступности». Речь идет о скрытой преступности, которая присутствует во всех видах правонарушений. Авторы использовали все существующие в мире научные методики и убедительно доказали, что у нас реальное количество преступлений ежегодно за последнее десятилетие не только не снижалось, а в среднем росло на 2–3%. А в 2009 г. оно составило не 3 миллиона, как отмечено в уголовной статистике, а 26 миллионов. Были проанализированы и изучены по многофакторной модели убийства – тот вид преступлений, которые труднее всего скрыть. Применили самые современные методы анализа и пришли к заключению, что в 2009 г. было совершено не 18 тысяч убийств, как отмечено в уголовной статистике, а свыше 46 тысяч.
По этой теме работали не только юристы, но и врачи, социологи, экономисты. В одной из диссертаций по травматизму доказывается, например, что у нас реальных убийств в 2–3 раза больше, чем по актам судебно-медицинской экспертизы. Были проанализированы некоторые факты, где очевиден был летальный исход после нанесения ударов и сильных ножевых ранений. Однако все они квалифицировались не как убийства, а как смерть по неустановленным причинам. Иными словами, доказательств и юридических, и медицинских вполне достаточно, чтобы согласиться с оценкой президента страны. С этим надо кончать. Но когда? Новым законом здесь никаких изменений не предусмотрено.

– Сегодня применительно к правоохранительным органам все чаще обсуждается кадровый вопрос, который порой увязывается с проблемами борьбы с коррупцией. Отражена ли эта проблема в новом законе?

– Кадровый вопрос – отбор и подготовка к службе в МВД – отдельно в законе не прописан, за исключением, может быть, того, что милиционер – теперь уже не милиционер, а «полицейский». К сожалению, непреодолимые барьеры на пути коррупции внутрь системы тоже пока не установлены. Сегодня будущие сотрудники МВД проверяются только «на входе», то есть во время приема на работу. Кандидатов отбирают с помощью детектора лжи, психиатрических и психологических тестов, проверки всей их жизнедеятельности до поступления на службу в милицию. Но даже самый крепкий духом человек по истечении какого-то времени начинает «ломаться», происходит, выражаясь по-научному, профессиональная деформация. Она может наступить через полгода, год, два, три – у каждого по-разному. Это как болезнь: если ее вовремя не обнаружить и не лечить, то она прогрессирует. В результате происходит постепенный переход в разряд «оборотней», коррупционеров, кто-то спивается или «подсаживается» на наркотики.
У «настоящих» полицейских – европейских, американских – дело обстоит иначе. Там болезнь удается предотвратить или, по крайней мере, лечить. Детекторы лжи, тесты, проверки на «коррупциогенность», алкогольную и наркотическую зависимость, психическое здоровье (как минимум эти четыре позиции) применяются не только «на входе», а ежегодно, на протяжении всей службы, невзирая на звания и должности – от сержанта до комиссара. У них считают, что это основа профессиональной дееспособности и морального здоровья.
У нас же, в соответствии с новым законом «О полиции», проверка будет по-прежнему только «на входе». А так проверяли еще в бытность Николая Щелокова, главного создателя всей системы МВД, которая, кстати, работает, и по сей день.

– В связи с последними событиями антитерроритическая деятельность и борьба с организованной преступностью стали для наших силовиков особо актуальны. Как реформа правоохранительных структур реагирует на обострение криминогенности в стране?

– В 1988 г. было создано Управление по борьбе с организованной преступностью. Потом оно стало Главным управлением МВД СССР, затем России, а в 1992 г. – Главным управлением по борьбе с организованной преступностью с сетью РУБОПов, которые не подчинялись МВД. Это было сделано с целью иметь независимую параллельную структуру с выходом наверх – некое подобие американского ФБР. В условиях разгула сепаратизма в те годы ( «берите суверенитета, сколько хотите») эта мера была необходима. Потом РУБОПы были преобразованы в УБОПы. И вдруг, без всяких объяснений, указом президента от 6 сентября 2008 г. ликвидируются все подразделения МВД по борьбе с организованной преступностью и терроризмом. Им на смену пришли подразделения по борьбе с экстремизмом, а это «две большие разницы». Экстремизм – это и критика начальства, несанкционированные и санкционированные митинги и демонстрации, мальчишки, бегающие с непонятными лозунгами и плакатами… Терроризм же – мощная подпольная структура с хорошо поставленной агентурной работой.
Главный орган по борьбе с терроризмом у нас – Федеральная служба безопасности. И это правильно. Служба на высоком профессиональном уровне проводит разведывательную и контрразведывательную работу, уникальные точечные операции по ликвидации террористов. Но всю черновую работу всегда выполняло МВД: изъятие оружия, задержание, фильтрация. И до сих пор 70% изъятий незаконного оружия и взрывчатки приходится на МВД.
Президентским указом в один день были не только ликвидированы спецподразделения и выброшены на улицу лучшие кадры МВД, пополнившие ряды охранников коммерческих структур, но и уничтожены дела оперативных разработок на особо опасные банды и организованные преступные группы. А ведь известно, что эти банды и ОПГ, особенно на Северном Кавказе, одновременно являются и террористическими структурами. Они занимаются разбоем, убийствами, рэкетом, потом эти деньги тратят на вербовку боевиков, ищут смертников для терактов – это все одна криминальная среда.
Вот в такой обстановке руководство МВД решило «назначить крайнего», и им оказались подразделения по борьбе с организованной преступностью, которые, мол, сами стали криминализированы. Чего греха таить – были отдельные случаи. Но если взять всех руоповцев и убоповцев, которые сидят в тюрьмах и на зонах, и количество мэров, то соотношение будет один к ста. Но кому придет в голову ликвидировать государственный институт мэров, губернаторов или депутатов? В прошлом году через следственный комитет прошли меньше десятка убоповца и несколько сотен депутатов разных уровней. Так что: разгоним законодательные собрания?
В своем недавнем выступлении прокурор Краснодарского края сообщил, что после проверки кущевских дел только там было скрыто 1500 преступлений (к разговору о статистике). Установлено также, что по Краснодарскому краю после ликвидации подразделений по борьбе с организованной преступностью было уничтожено более 1000 агентурных дел на «опаснейшие организованные преступные группы». Такое могла заказать только мафия. В России 80 субъектов федерации, а значит, могли быть уничтожены десятки тысяч дел. И после этого у кого-то поворачивается язык говорить, что проводится реформа!

– Как вы прокомментируете теракт в «Домодедово» с этой точки зрения?

– Что же касается этого ужасающего теракта, то и здесь при наличии фактов полной недееспособности оперативных служб, провальной системы по защите объектов, по взаимодействию между различными структурами нашли главного «виновника» – транспортную милицию. А почему не Нургалиева, его заместителя Смирнова, которому поручено проводить реформу? Они своими руками ликвидировали департамент транспортной милиции и 20 линейных управлений. Полвека вся система транспортной безопасности работала по линейному принципу – от Калининграда до Владивостока. В 2010 г., в ходе все той же реформы МВД, это было уничтожено. Вместо этого функции управления переданы в федеральные округа, где элементы системы пока не связаны между собой. А назначение нового заместителя министра, который будет отвечать за безопасность на транспорте, выглядит как неуклюжее признание руководства МВД в собственном бессилии и отсутствии профессионализма.
А почему пресловутая реформа уничтожила департамент по защите режимных объектов и закрытых городов? Эта служба еще в СССР охраняла ядерные объекты, атомные станции, производство ядерного, химического, биологического оружия, объекты ВПК, крупные гидроэлектростанции. Вся эта система была ликвидирована и передана местным органам милиции. Почему в условиях антитеррористической войны на Северном Кавказе сломана вся система борьбы с терроризмом внутри МВД России?

– По словам создателей закона «О полиции», он призван закрепить «партнерскую, а не доминирующую модель взаимоотношений полиции и общества». И это тоже нуждается в комментарии.

– Это полнейший бред. Судите сами. В законе записано: полиция должна быть абсолютно открытым органом. А что такое партнерство? Это, прежде всего, открытость. На самом же деле милиция закрылась, как не закрывалась никогда, даже при Берии. При Щелокове открытость МВД была в 10 раз выше, чем сейчас. Мне довелось работать и при нем, и при других министрах, а в новой России – при Ерине, Куликове, Степашине. При них существовал и реализовывался на практике принцип гласности и открытости. Каждые полгода МВД через средства массовой информации отчитывалось о своей работе, рассказывало о проблемах. Мы давали всю статистику, все факты, собирали журналистов, отвечали на все вопросы. Сегодня МВД все засекретило. Убрали статистику с нового сайта МВД. Внутри министерства к заседанию коллегии готовятся папки с грифом «Для служебного пользования». Закрыта вся статистика о пропавших без вести. И кому этот треп нужен…
После взрыва в «Домодедово» мне звонят из различных информационных агентств: посоветуйте, к кому можно обратиться за комментарием. Называю фамилии, а те говорят: мы готовы, но нужно разрешение, потому что в МВД приняли приказ, по которому все ведомственные специалисты должны подписать документ, где под страхом увольнения запрещались несанкционированные встречи с представителями СМИ.

– Но как, если не через СМИ, будет создаваться новый облик российского полицейского?

– Чтобы принять новый облик, необходимо принять те преобразования, о которых я уже не раз говорил. Пока же общение правоохранительной системы с обществом порождает, главным образом, коррупцию. Взять хотя бы порядок получения и регистрации заявлений граждан и организаций. Чтобы заявление было зарегистрировано – плати, чтобы раскрывали – плати, чтобы нашли человека, который пропал – плати, чтобы нашли угнанную машину – плати, плати, плати… А поборы с предпринимателей... Эту систему не сломать, потому что никто не хочет ее ломать. Молодой человек заканчивает учебное заведение МВД, с романтическим и патриотическим настроем приходит на службу в милицию и говорит: я хочу раскрывать преступления. А ему: ты будешь их не раскрывать, а укрывать…
В прошлом году меня пригласили в Академию Генпрокуратуры на конференцию. В выступлениях пяти областных прокуроров прозвучал призыв... прекратить практику продажи из региона в регион статистических данных, улучшающих показатели работы правоохранительных органов… Но ведь это уже запредельная ситуация!

– Новый закон предусматривает какие-то конкретные шаги по борьбе с коррупцией?

– К реальной борьбе с коррупцией он не имеет никакого отношения, потому что не меняется концепция, сам принцип противоборства этому явлению, разрушающему наше общество.
Коррупция – извечная история, на которой люди делали и будут делать свою карьеру, распределяя серьезные денежные потоки. В обществе, где главенствует принцип двойных стандартов, отсутствует внятная экономическая, социальная, налоговая политика, но процветают «черные» и «серые» кассы, «откаты», «распилы», коррупцию победить нельзя.

– Глава государства считает, что сегодня нет эффективного инструмента борьбы с коррупцией, поскольку треть коррупционных преступлений совершается сотрудниками правоохранительных органов. Это действительно так?

– С одной стороны, силовые структуры разделяют стремление президента искоренить коррупцию, с другой – когда речь заходит о конкретном реагировании на факты коррупции, моментально обнаруживается пропасть между словами и делами. Известны случаи преследования тех, кто задумал вести с этим злом открытую борьбу. Доходит до того, что против них возбуждаются уголовные дела (за клевету!) или предлагается «добровольно» оставить место работы.

– Президентский пакет антикоррупционных мер, в частности, введение обязательного декларирования доходов, может изменить ситуацию?

– Это было необходимо в качестве первого шага. Но дальше наряду с доходами надо декларировать и расходы. А у нас этому сильно сопротивляются. Сегодня много говорят о соответствии наших правовых документов международным. Нередко в качестве примера приводится антикоррупционная Конвенция ООН, которую Россия подписала и ратифицировала. Мы действительно ратифицировали конвенцию, но частично, кроме 20-го пункта, по которому государства обязаны ввести правовую ответственность для чиновников за несоответствие их доходов и расходов. Просто декларирование доходов без правовой ответственности за их соответствие с расходами бессмысленно. Начать можно с некоего «нулевого варианта». Скажем, начиная с 2012 г. для всех, кто не может подтвердить собственность своими реальными доходами, можно было бы ставить вопрос о штрафах, конфискации, как в ряде стран сделано. Некоторые депутаты попытались внести в Думу этот вопрос, но там он пока не находит сторонников.

– Как вы относитесь к предложению о введении кратных штрафов для взяточников, по которому получивший взятку должен будет заплатить в 15–70 раз больше полученной суммы?

– Это лукавая норма, хотя лично я – за высокие штрафы. В ней был бы смысл, если бы мы жили в открытом информационном пространстве, в котором можно отследить движения средств, иметь доступ к счетам и финансовым проводкам. У нас нет таких информационных систем. Мы пытаемся что-то делать, но забываем, что у нас не Америка, не Европа, где каждая личность – «цифра», и понятно за что и какие штрафы будут взиматься. Думаю, что в России проблему коррупции штрафами не решить.
Но стоило бы подумать о восстановлении действенного института уголовно-правовой конфискации. В 2006 г. ее уже восстанавливали в связи с принятием федерального закона о противодействии терроризму, но за преступления против собственности у нас нет конфискации: ни для воров, расхитителей, мошенников, грабителей, разбойников. Имущество не конфискуется ни за один вид экономического преступления, кроме контрабанды. То есть, у нас нет конфискации за те виды преступлений, которые наносят наибольший материальный ущерб. Недавно Россию проверяла группа ГРЕКО (специальная комиссия Совета Европы), которая изучает соответствие законодательств и правоприменительной практики в странах, входящих в Совет Европы, по вопросам коррупции. Главное замечание комиссии к России – отсутствие института конфискации. Только восстановив его, можно говорить о реальной борьбе с коррупцией.

– Создание следственного комитета РФ и его независимость от прокуратуры – это некое подобие ФБР?

– Это не ФБР. Идея заключалась в том, чтобы государственное обвинение в лице прокуратуры оторвать от следствия. Потому что неправильно, когда следствие работает вместе с обвинением. Поэтому ограничились тем, что следственный комитет при прокуратуре выделен в самостоятельный орган. Теперь нужно думать, как при следственном комитете создать межведомственный оперативно-розыскной центр, куда на постоянной основе были бы прикомандированы оперативные работники из МВД, ФСБ, наркоконтроля, таможни. Сейчас разорваны потоки оперативной информации, а без соответствующей взаимной оперативной поддержки трудно обойтись. А каждый раз искать новых людей – сложно. При следственном комитете такой центр необходим. Я думаю, что он будет создан в качестве первого конкретного шага к реальной реформе.

– Что можно сказать о реформе в Федеральной службе исполнения наказания?

– Здесь происходят удивительные вещи. Почему-то решили создать вместо системы исправительных колоний систему тюрем, куда запланировали переселить 400–500 тысяч человек. По международным стандартам, которых Россия официально придерживается, в тюрьме могут содержаться не более 1500–2000 человек. Значит, чтобы полмиллиона заключенных перевести из «зон» в тюрьмы, на территории России надо построить более 200 тюрем. Для справки: за годы советской власти и новой России не было построено ни одной тюрьмы. Средства на строительство такого учреждения, отвечающего международным стандартам, составят 1,5–3 млрд руб. Умножим 200 тюрем на 2 миллиарда, получаем приблизительно 400 миллиардов. У нас есть такие деньги? Если нет, зачем выходить с «маниловскими» проектами? И для любого «сидельца» нахождение на любой зоне лучше, чем в самой современной тюрьме, где творится беспредел и люди сходят с ума. Другое новшество в системе ФСИН – это электронные браслеты, которые одевают тем, кому меняют реальное наказание на условное, а также для постпенитенциарного контроля. Освободился из тюрьмы – браслет. Не лучше ли принять закон об административном надзоре, который 17 лет лежит в Госдуме под сукном и ждет своей очереди. И быть ему вряд ли суждено, потому что на браслеты – абсолютно бесполезные игрушки – выделяются огромные деньги. А наши умельцы без особого труда вскрывают их, одевают на домашнюю собачку, которая всегда «дома», на месте, и спокойно занимаются своими делами – кто знает, может быть, и преступными. Обычный административный надзор со спецкомендатурами всегда был гораздо эффективнее, чем такие новшества.

– В последнее время в СМИ затрагивалась тема решения спорных вопросов между Конституционным судом РФ и Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ) в Страсбурге.

– У нас выстраивались хорошие взаимоотношения с Европейским судом по правам человека. Могу сказать, что не принимается ни одно решение Конституционного суда России, если оно не проходит через все фильтры прецедентно похожих решений Страсбургского суда. Это делается потому, что Россия – участник Конвенции Совета Европы по правам человека.
Европейский суд – рабочий инструмент этой Конвенции. Его решения являются правовыми прецедентами, которые нельзя игнорировать и необходимо учитывать в судебной практике и Конституционного суда, и судов общей юрисдикции, и арбитражных судов. Поэтому мы каждое решение соотносим с похожими решениями ЕСПЧ. Так было всегда. К тому же председатель Конституционного суда Валерий Зорькин, будучи сопредседателем Венецианской комиссии Конституционных судов Европы, находится в постоянном контакте со Страсбургом. Нередко отмечалось, что Россия принадлежит к числу лидеров по использованию практики Европейского суда. Мы всегда исходили из того, что решения Страсбургского суда были для нас эталоном. Но в последнее время в наших отношениях появились некоторые разногласия. Отмечены отдельные критические замечания из Страсбурга в наш адрес по поводу уже принятого Конституционным судом решения, что является нарушением компетенции, поскольку толкование российской Конституции может давать только Конституционный суд РФ. В этом заложен главный принцип – приоритет национального суверенитета. Когда мы касаемся прав конкретного человека и уже существует соответствующее решение Конституционного суда, оно не может не признаваться в Страсбурге, иначе это может рассматриваться как превышение его компетенции.

Беседовал Игорь Руженцев