Архив

№ 11-12 (111) - 2010 ТЕМА НОМЕРА: ДЕНЬ ЭНЕРГЕТИКА. БИЗНЕС: РОССИЙСКИЕ РЕАЛИИ

Властная вертикаль – демократия = коррупция

С тех пор как были упразднены прямые выборы сенаторов, губернаторов, независимых депутатов Государственной Думы, формы прямой демократии остались только на президентском и муниципальном уровнях. Однако в рамках 131-ФЗ существует возможность выбора между различными способами формирования представительных
и исполнительных органов местного самоуправления.

Глава местного самоуправления может избираться как на основе прямого всенародного голосования, так и из числа депутатов представительного органа.
Депутаты в свою очередь могут быть избраны как прямым голосованием, так и в составе партийного списка. Существует также возможность формировать представительный орган муниципального района путем делегирования в его состав депутатов и глав входящих в его состав поселений. Всего имеет место семь вариантов соотношения способов формирования исполнительных и представительных органов МСУ. Эти варианты представлены в таблице.
Последнее время все отчетливее проявляется тенденция отказа от прямых выборов и глав муниципальных образований, и депутатов. В отдельных субъектах Российской Федерации около половины глав муниципальных образований выбирается не прямым голосованием, а из состава депутатов. В свою очередь, примерно половина депутатов избирается по партийным спискам.
Выбор в пользу способов формирования органов местного самоуправления на основе партийных списков, как правило, осуществляется по инициативе вышестоящих администраций и функционеров «Единой России». Таким образом, очевидно, что областные администрации и руководство правящей партии рассматривают отказ от прямых выборов как позицию, наиболее соответствующую их интересам.
Наиболее часто представлен вариант сочетания прямых выборов главы со смешанными (т.е. половина – по партийным спискам и половина – по мажоритарным округам) выборами депутатов.
В этой ситуации роль населения значительна и превышает роль партий и администраций.
Следующим по частоте проявления (примерно 30%) является вариант сочетания выборов главы местного самоуправления из депутатов со смешанными (т.е. половина по списку и половина по мажоритарным округам) выборами депутатов. В этом варианте доминирует влияние партий и администраций над ролью населения. Администрации через партийные списки имеют возможность провести подконтрольных им кандидатов в депутаты и выбрать из их числа главу местного самоуправления. Глава администрации при этом назначается по контракту конкурсной комиссией, также подконтрольной администрации. Позитивным в этой ситуации является то, что система партийных выдвижений позволяет достаточно эффективно предупредить приход к власти представителей криминальных структур, если они не связаны с этой властью.
Таким образом, мы имеем дело с двумя доминирующими вариантами формирования органов местного самоуправления. Один из них, связанный с прямыми выборами главы и депутатов, в большей степени отвечает интересам избирателей. Другой основывается на роли партийных депутатов в выборах главы и роли партий на выборах депутатов и в большей степени отвечает интересам представителей администраций и партийных элит.
Практика показывает, что прямые выборы главы и депутатов не только наиболее демократичны, но и более эффективны в вопросе очищения органов местного самоуправления от коррумпированных руководителей. Как правило, население более решительно избавляется от скомпрометировавших себя муниципальных чиновников, нежели депутаты, выдвинувшие их из своих рядов. Наиболее бессмысленным, с точки зрения интересов избирателей, выглядит отказ от прямых выборов в небольших поселениях, где жители хорошо знают друг друга и вряд ли нуждаются в партийных рекомендациях.
Однако, с точки зрения административных элит, партийные списки и партийные кандидаты позволяют усиливать вертикаль власти в самом ключевом вопросе – вопросе о кадрах. Там, где закон не позволяет чиновнику назначать и снимать, он может провести свих протеже через партийные решения. Очевидно, поэтому федеральные власти так настойчиво продвигают партийную составляющую на муниципальных выборах.
Все было бы не так печально, если бы укрепление властной вертикали, вплоть до сельского поселения, не консервировало административный ресурс со всеми его пороками. Главным же его пороком, как известно, является коррупция. Коррупционеры успешно используют партийно-парламентские технологии для повышения своего иммунитета. Коррумпированный глава местного самоуправления вряд ли имеет какие либо шансы переизбраться на новый срок прямым голосованием потерявших к нему всякое доверие избирателей. Однако через подконтрольную ему партийную организацию и беспринципных партийных функционеров он вполне может сохранить свой пост, если инициирует изменение устава муниципального образования в части отмены прямых выборов главы и перехода к выборам главы из состава депутатов представительного органа. Скомпрометировавшему себя чиновнику легче договориться с представителями партийной и административной элиты, чем убедить избирателей целого муниципального образования вновь оказать ему доверие на власть. Таким образом, демократический институт прямых выборов является очень важным социальным механизмом включения гражданского общества в борьбу с коррупцией. Отказ от прямых выборов выключает этот важный механизм и превращает масштабную борьбу государства с коррупцией в малоэффективную возню чиновника с самим собой по поводу его же собственной коррумпированности.
Отказ от прямых выборов заметно снижает качество персонала политического управления. Как правило, процедуру прямых выборов успешно преодолевают наиболее сильные в личностном и профессиональном плане кандидаты. Это касается кандидатов как в исполнительные, так и в представительные органы власти. Хотя для представительных органов эта проблема частично компенсируется смешанной системой выборов, при которой часть депутатов избирается прямым голосованием, а часть – по партийным спискам. В целом же напрашивается вывод о том, что усиление вертикали исполнительной власти за счет отказа от прямых выборов снижает качество управления и создает условия для регенерации коррупционных отношений как системного явления на муниципальном и государственном уровне.

Владимир Пызин