Архив

№ (0) - 2010 ТЕМА НОМЕРА: Жизни основа - леса

О чем шумит русский лес?

Лесной кодекс РФ (ЛК РФ) от 04.12.2006 г. №200-ФЗ – нормативно-правовой акт, являющийся основным источником, регулирующим отношения в сфере лесопользования в России. Действующий Лесной кодекс РФ был принят Госдумой 08.11.2006 г., одобрен Советом Федерации 24.11.2006 г. и подписан Президентом РФ 04.12.2006 г. До принятия действующего Лесного кодекса на территории России действовал кодекс от 29.01.1997 г. (№22-ФЗ). Согласно ст. 2 Лесного кодекса, лесное законодательство состоит из кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ, указов президента, постановлений правительства, нормативных актов иных органов исполнительной власти и муниципальных нормативных актов. Действующий Лесной кодекс многократно подвергался критике за то, что переложил ответственность за лес на регионы и на арендаторов, нанеся вред лесному хозяйству. Сегодня мы приводим экспертные мнения авторитетных деятелей науки, специалистов в области лесного дела о том, что необходимо изменить в основном законе, по которому живут сегодня леса России.

Александр Исаев, директор Центра по проблемам экологии и продуктивности лесов РАН, академик РАН, Георгий Коровин, доктор сельскохозяйственных наук

Лесной кодекс РФ, признанный образцом некачественного законодательства, нуждается не в поправках, а коренной переработке. Дальнейшая разработка кодекса должна осуществляться под эгидой лесного ведомства с привлечением квалифицированных специалистов, юристов, представителей науки и общественных организаций. Новая редакция Лесного кодекса до его принятия должна быть опубликована в СМИ.
При разработке новой редакции Лесного кодекса РФ необходимо решить следующие проблемы:
1. Леса как объекты, «перемещение которых невозможно без несоразмерного ущерба их назначению», должны быть отнесены к категории недвижимого имущества, подлежащего госрегистрации.
2. В гражданский оборот должны включаться не леса, признанные в Конституции РФ «основой жизни и деятельности народов», а лесные ресурсы и услуги.
3. Управление лесами, являющимися госсобственностью, должно осуществляться государством через специально уполномоченные органы исполнительной власти на федеральном, региональном и местном уровнях.
4. Органы государственного управления лесами должны обладать всеми полномочиями, необходимыми для выполнения возложенных на них функций учета, анализа, планирования, реализации планов, контроля и развития, образующих неразрывный цикл управления.
5. Государственное управление лесами должно базироваться на иерархической системе лесного планирования, осуществляемого на национальном, региональном и местном уровнях. Система лесного планирования должна включать долгосрочные, среднесрочные и текущие планы.
6. Лесоустройство, проводимое вместо землеустройства на 60% территории РФ, должно осуществляться по заказам органов государственной власти как представителей собственника лесов, под контролем государства и за счет госбюджета.
7. Пользование ресурсами и услугами леса должно базироваться на разрешительной системе, обеспечивающей возможность учета происхождения древесины и борьбы с нелегальными рубками, проведения добровольной сертификации, упрощающей выход лесной продукции на мировой рынок.
8. Передаче лесов в долгосрочную аренду должен предшествовать этап отбора участников конкурса, отвечающих требованиям, устанавливаемым государством как собственником лесов. Согласно действующему Лесному кодексу, договор аренды заключается по результатам аукциона, а не конкурса, исходя из максимальной платы за лесные насаждения.
9. Ведение хозяйства во всех лесах, кроме возможных для эксплуатации и переданных в аренду, должно возлагаться на лесную службу.
10. К категории резервных следует отнести возможные для эксплуатации леса, освоение которых не планируется в ближайшие 20 лет.

Николай Моисеев, академик РАСХН

Сейчас рано говорить о конкретных формулировках, которые должны войти в более совершенный Лесной кодекс РФ. На данном этапе более важно акцентировать внимание на том, под каким углом зрения должен рассматриваться кодекс, какие основные разделы, ныне отсутствующие, должны быть включены в него, какие уточнения необходимо внести в распределение полномочий между субъектами лесных отношений, как должен быть представлен лес в качестве объекта управления и предмета лесных отношений, в каком виде должно быть представлено лесное хозяйство как средство управления лесом. И, наконец, необходимо уточнить используемую в нынешнем кодексе терминологию, которая в ряде случаев оторвана от науки и практики.
Главным в кодексе должно быть требование организации устойчивого пользования и управления лесами при условии его исчерпывающей трактовки. Последняя же по своему смыслу должна сводиться к необходимости не только неистощительного использования ассортимента ресурсов и услуг, но и обеспечения их воспроизводства при условии гарантии финансирования необходимых затрат. Поэтому необходимо укрепление системы управления лесами и введение адекватного ему экономического механизма.
Основой для деятельности государственной лесной службы должна быть формируемая ею с участием всех субъектов лесных отношений, в т.ч. и общественности, государственная лесная политика, а для реализации ее – соответствующие стратегические программы на всех уровнях.
Обязательным звеном организации устойчивого пользования и управления лесами должен быть адекватный ему экономический механизм, который включает платежи за ресурсы леса, определяемые на основе рентного подхода, адресного их распределения по финансовым потокам, экономические стимулы и санкции, которые должны обеспечить баланс экономических интересов всех субъектов лесных отношений. Еще профессор М.М. Орлов подчеркивал, что госконтроль, оторванный от системы управления лесами, будет ограничиваться только фиксацией лесонарушений.
В кодексе должен быть разрешен вопрос субординации и соподчиненности органов управления по федеральной вертикали с применением способа двойного подчинения этих органов. Структура, статус, функции, права и обязанности региональных и местных органов управления лесами должны быть узаконены постановлениями Правительства РФ.
При совершенствовании лесного законодательства обязательно должна быть восстановлена госслужба лесоустройства, которая является важнейшим инструментом лесоуправления, готовящим принятие хозяйственных решений через лесоустроительные планы стратегического характера с оценкой их последствий в течение оборота рубки.
При разработке изменений в Лесной кодекс придется вернуться и к характеру арендных договоров и самой аренды, которая ныне оставила «за бортом» малый и средний бизнес. До этого на нем в основном и держались социальная инфраструктура и занятость местного населения.

Анатолий Писаренко, президент Российского общества лесоводов, академик РАСХН

Главным достижением Лесного кодекса 2006 г. считается децентрализация управления лесами. В истории было несколько попыток такой децентрализации. Все они были катастрофическими для лесов России, и от них отказались. Когда право управления лесными ресурсами передается субъекту, не отвечающему за их состояние, при отсутствии механизма возврата части лесного дохода в лесное хозяйство и прозрачности его перераспределения создаются еще более благоприятные условия для незаконных операций.
Любая реорганизация управления оправдана тогда, когда она приводит к улучшению эффективности реорганизуемой системы. Прежде всего, очевидна непродуманность замены системы управления лесами через ведение лесного хозяйства системой контроля и надзора, притом что ведение лесного хозяйства будут осуществлять арендаторы. Но для аренды привлекательна максимум половина покрытых лесной растительностью земель, что соответствует примерно трети площади лесного фонда. Поэтому ясно, что это никак не улучшит управляемость 2/3 территории лесного фонда, на которой арендаторов не будет и никаких видов использования лесов не предвидится. Но создание многоуровневой системы планирования и отчетности для обеспечения государственного лесного контроля и надзора увеличило бумагооборот и фактически заменило ответственность органов госвласти субъектов РФ. В итоге лесничество/лесопарк, от эффективности и качества работы которых зависит будущее леса, попали под бюрократическую надстройку. Лесничий и лесные инспекторы ежедневно должны быть в лесу и контролировать соблюдение правил рабочими, нанятыми для выполнения работ, рубки леса, чтобы не допустить нарушений. А если они будут допущены, то зафиксировать и ликвидировать их в самой начальной стадии. Нельзя ждать того момента, когда допущенный брак исправить уже невозможно. Место работы этих лиц – лес, а не контора.

Анатолий Петров, ректор ВИПКЛХ, академик РАЕН

Лесная политика страны начинается с формирования цели. Мы не определились с целями и непродуманно приняли лесное законодательство в виде Лесного кодекса, и поэтому природа сегодня нам мстит. Лес – не только объект недвижимости, но и экологическая ценность.
Лесной кодекс с большим запозданием во времени осуществил административную реформу системы управления лесами, разделив в этой сфере государственные и хозяйственные функции, передав как те, так и другие на исполнение органам государственной власти субъектов Российской Федерации, при этом оставив земли лесного фонда в федеральной собственности.
Был упущен шанс эффективно провести эту административную реформу в 1993 г., когда Основы лесного законодательства изменили правовой статус лесхозов, переведя их из государственных предприятий в государственные учреждения с одновременным запретом на осуществление рубок главного пользования и на переработку заготовленной при этом древесины. Из лесхозов была выделена «промышленная составляющая» в виде лесозаготовительных и деревоперерабатывающих цехов и участков, приватизированных по существовавшим в то время процедурам и при отсутствии профессионального менеджмента в большинстве случаев обанкротившихся.
Оставление за лесхозами двух затратных по своей природе видов деятельности (управленческой и хозяйственной) стало серьезнейшей ошибкой реформ 1993 г., приведшей к негативным экономическим, социальным и экологическим последствиям.
Несмотря на то что главной задачей лесничеств является управление лесами как федеральной собственностью, Российская Федерация, ее органы законодательной и исполнительной власти, по сути, устранились как от управления процессом становления лесничеств, так и от формирования нормативной базы, обеспечивающей эффективное администрирование в сфере использования и воспроизводства лесов. Роль федеральных органов исполнительной власти свелась только к определению количества лесничеств и установлению границ последних. Все остальные вопросы в организации деятельности лесничеств отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов федерации. Такими вопросами являются:
– установление правовой формы деятельности лесничеств и правового статуса их работников;
– создание административного регламента деятельности лесничеств;
– кадровое обеспечение деятельности и структурная организация лесничеств;
– финансирование деятельности лесничеств, социальная защищенность работников.
В условиях, когда объектом управления лесничеств является лесной фонд, находящийся в федеральной собственности, было бы логичным иметь во всех субъектах унифицированную правовую форму, в соответствии с которой лесничества осуществляли бы свою деятельность, руководствуясь положениями Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004 г.). Этот закон дает возможность работникам лесничеств стать государственными служащими, получив соответствующую социальную защиту и значительно расширив права в осуществлении надзорных и контрольных функций.