Архив

№ 6 (108) - 2010 ТЕМА НОМЕРА: РОССИЯ - ВЕЛИКАЯ НАША ДЕРЖАВА

СМОЖЕТ ЛИ ВЛАСТЬ САМА СЕБЯ ВЫСЕЧЬ?

Валентина Комлева, генеральный директор Института проблем политического управления, доктор социологических наук

В последние годы в России ведется активная работа по противодействию коррупции. Она вступила в Группу государств против коррупции (ГРЕКО), приняла Национальный план по противодействию коррупции, ряд существенных законов, направленных на борьбу с ней. Тем не менее, факт коррумпированности российского общества отрицать бессмысленно, а говорить о снижении уровня коррупции преждевременно. Принимаемые меры не дают того результата, на который рассчитывало общество при их принятии. Кредит общественного доверия, который сопровождает начинание практически всех реформ в России, постепенно исчерпывается, общественность не верит в позитивные изменения. 58% опрошенных ВЦИОМ жителей России склоняются к мнению о том, что коррупция в принципе непобедима.

Итоги российской антикоррупционной политики весьма пессимистично оценивают и международные организации. Всемирный банк при исследовании качества государственного управления в 212 странах в 2008 г. дал оценку эффективности борьбы с коррупцией: в России – 15%, на Украине – 28%, в США – 92%, Германии – 93%.
ГРЕКО, проводя оценку работы по противодействию коррупции в РФ, не нашла практически никакой информации о том, что принятые меры оказали реальное и измеримое влияние на ее уровень. Напротив, часть информации свидетельствует о том, что в последние годы коррупция в России стала еще более серьезной проблемой.
Не добавляют оптимизма и российские данные. По информации Национального антикоррупционного комитета, объем коррупции в России варьируется от $240 до $300 млрд в год. В структуре коррупции 40–60% составляет система откатов. Она проявляется также в системе госзакупок, выделения различных квот. Как прогнозируют эксперты, в условиях экономического кризиса масштабы коррупции будут только расти, поскольку объем бюджетных средств, выделяемых на антикризисные программы, увеличился, а система контроля за их расходованием пока не сформирована.
Наиболее серьезная причина слабой эффективности антикоррупционных мер – низкий антикоррупционный потенциал общества, т. е. недостаточная способность и готовность элиты осуществлять преобразования; слабость институтов гражданского общества; недостаточная готовность и желание граждан участвовать в борьбе с коррупцией. Недостаточность антикоррупционного потенциала связана с неправовыми практиками, распространенными среди тех, кто осуществляет борьбу с коррупцией, с неготовностью чиновников осваивать новые правила игры и обновить привычные базовые социальные практики. А ведь именно они должны стать движущей силой антикоррупционных преобразований. В итоге причиной неэффективности антикоррупционных мер становится совпадение субъекта и объекта борьбы с коррупцией. Инициаторами борьбы с коррупцией стали органы власти. Но именно они продолжают оставаться наиболее коррумпированными структурами общества. Как отмечает председатель экспертного совета по защите собственности и противодействию коррупции Комитета Госдумы по экономической политике и предпринимательству В. Иванов, «сегодня практически нет ни одного органа государственной власти, коррупционные услуги которого не были бы востребованы бизнес-сообществом».
В распределении российских рынков коррупционных услуг практически монопольно главенствует исполнительная власть. На ее долю приходится 98,97% общего их объема (для сравнения: доля законодательной власти – 0,17%, судебной – 0,86%).
Наибольший коррупционный доход приносят исключительные властные функции исполнительный власти – по осуществлению нефинансовой контрольной и надзорной деятельности – 34,6%, лицензирования– 34,2%, фискальному взиманию налогов и налоговому контролю – 22%. В докладе ГРЕКО отмечается, что общий доход российских чиновников от коррупционной деятельности составляет более трети национального бюджета РФ.
В октябре–ноябре 2007 г. исследовательской группой Центра региональной социологии Института социологии РАН было проведено социологическое исследование, направленное на изучение мнения населения относительно сущности коррупции и причин, обусловливающих ее распространение в современной России.
Высокие оценки коррумпированности получили правоохранительные органы, ГИБДД и милиция. Примерно так же оценены суды, прокуратура и ФНС. Эти результаты подтверждаются и статистикой обращений граждан России в Комитет по борьбе с коррупцией. Наибольшее их число связано с неправовыми практиками в правоохранительных органах (до 67,1% в СФО, 60,5% – в ПФО, 55,3% – в УФО). Правоохранительные органы, призванные возглавить борьбу с коррупционной преступностью, сами являются одним из главных ее очагов.
Высокий уровень коррумпированности отметили в отношении Госдумы. Все опрошенные признали ее одним из наиболее коррумпированных институтов власти. Иными словами, российский парламент должен бы выступать как приоритетный объект борьбы с коррупцией. Среди органов исполнительной власти респонденты оценили как наиболее коррумпированные госинституты федерального уровня. У пяти федеральных институтов из 18 свыше 45% опрошенных отметили высокий уровень коррумпированности.
На практике, судя по отчетам правоохранительных органов, борьба с коррупцией сосредоточилась на регионах. По данным заместителя начальника ДЭБ МВД России А. Назарова, за 2009 г. «к уголовной ответственности привлекли немало чиновников высшего звена. Среди них исполняющий обязанности вице-премьера Республики Карелия, вице-губернатор Курганской области, заместители губернаторов Брянской, Волгоградской и Орловской областей, должностные лица правительств Амурской и Новосибирской областей, председатель Ставропольской краевой законодательной думы, главы и заместители глав администраций муниципальных образований Республики Адыгея, Ставропольского края, Калининградской, Московской, Оренбургской, Ростовской областей, другие высокопоставленные должностные лица».
Несовпадение интересов и целей чиновников с интересами и целями государства и общества – одна из главных причин недостаточности антикоррупционного потенциала российского общества.
В России только в 2009 г. выявлено почти 44 тыс. преступлений в коррупционной сфере, совершенных против госвласти, интересов госслужбы и службы в органах МСУ. Среди чиновников коррупция распространилась настолько широко, что рассматривается ими уже как социальная норма. По данным ВЦИОМ, с 2008-го по 2009 г. жители России укрепились в своем мнении, что причина коррупции – в жадности и аморальности чиновников (в 2008 г. таких ответов было 39%, а в 2009-м – 44%).
Борьба с коррупцией не принесет результатов, пока не будут разрешены как минимум следующие противоречия, связанные с личностью и культурой субъектов антикоррупционной политики:

• противоречие между моральными, этическими нормами, неправовыми практиками решения вопросов граждан, обратившихся в органы власти;
• противоречие между желанием чиновников обогатиться и низким уровнем страха ответственности, низкой вероятностью разоблачения, отсутствием контроля со стороны институтов гражданского общества;
• противоречие между ожиданиями общества и исторически сложившейся и весьма устойчивой сегодня неправовой практикой «кормления» на службе;
• субъективное осознание чиновниками своей руководящей роли и должной роли «слуг», оказывающих услуги населению;
• противоречие между должной и «свободной» трактовкой ценности законов. Власть чиновника рассматривается выше власти закона.

Слабость антикоррупционного потенциала российского общества обусловлена закрытостью рекрутинга политических элит, системой назначения губернаторов, отсутствием возможности для граждан быть избранными в органы власти в порядке самовыдвижения. Даже в достаточно благожелательном письме директора Бюро по демократическим институтам и правам человека Я. Ленарчича, направленного 20 ноября 2009 г. председателю ЦИК РФ В. Чурову, отмечается, что «укрепление политических партий является желательной целью. Тем не менее я надеюсь, что политические партии и власти гарантируют, что в будущем граждан не будут обязывать добиваться политических постов в качестве представителей политических партий, а они смогут бороться за пост по-прежнему и в личном качестве в соответствии с обязательствами, принятыми РФ в рамках ОБСЕ».
Роль институтов гражданского общества весьма мала, хотя и закреплена в законах и документах органов власти. Их взаимодействие с властью (общественно-государственное партнерство) для достижения целей противодействия коррупции практически не развито. Причин тому несколько: нежелание представителей органов власти, их формальный, отчетно-декларативный подход к взаимодействию с общественными организациями, слабость самого гражданского общества.
Но и институты гражданского общества в большинстве своем пока не умеют отстаивать и защищать свои права и интересы. Наблюдается недостаточность их экспертных и интеллектуальных ресурсов, необходимых для участия в разработке и реализации антикоррупционной политики. Не проработан механизм участия институтов гражданского общества в антикоррупционных программах. Например, в Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17 июля 2009 г. предусматривается возможность институтов гражданского общества и граждан в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами РФ, и за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. Далее они имеют возможность обоснованные результаты экспертизы с предложениями по устранению недостатков отправить в органы власти. Те в 30-дневный срок им ответят. При этом законом не предусматривается механизм взаимодействия органов власти и представителей институтов гражданского общества, например, в составе рабочих групп по антикоррупционной экспертизе. Поэтому в одних регионах НКО являются партнерами органов власти в антикоррупционной политике и входят в рабочие группы, участвуют в разработке программ, планов и т.п. В других – вообще не участвуют. В третьих – ведут самостоятельную работу, параллельную деятельности антикоррупционных комиссий и комитетов, созданных властями.
Кажется странным, что даже ОП РФ весьма обобщающее, неглубоко и декларативно отнеслась к анализу антикоррупционной работы российских НКО в докладе «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации в 2009 г.». Возникает вопрос: НКО не работают по этой проблематике? Или работают, но им нечего сказать? Или ОП РФ не проинформирована об этом? Или тема не считается приоритетной? Вряд ли. Ведь в начале доклада заявляется, что «…на повестке дня устранение главных моторов коррупции – чрезмерной недоверчивости, оборачивающейся избыточными потерями, ухода от личной ответственности руководителей за неэффективность решений и, наконец, форсирование электронного управления, не слишком удачно, в силу неточности перевода с английского, популяризуемого как «электронное правительство». Думаю, это поверхностных подход к пониманию сути и причин коррупции.
В тоже время, власть без привлечения общественных структур не сможет изменить ситуацию. Именно активность общественности изменяет действующие правила игры, служа одной из движущих сил реальных изменений в обществе. Но парадокс в том, что сами граждане не изъявляют большого желания участвовать в борьбе с коррупцией. По результатам опроса ВЦИОМ, 29% россиян уверены: отсутствие коррупции существенно не повлияет на решение проблем простых людей. 29% – не готовы к тому, чтобы проинформировать кого-либо о фактах коррупции (в 2006 г. – 24%, в 2008-м – 31%). С 2008 г. снизилась доля тех, кто согласился бы сообщить о фактах коррупции в правоохранительные органы (31% в 2008-м, 22% – в 2009 г.). Менее всего граждане готовы сотрудничать с местными органами власти, правозащитными и иными организациями (по 7%).
Антикоррупционный потенциал российского общества очень слаб. При совпадении субъектов и объектов борьбы с коррупцией, при слабости и несущественной роли институтов гражданского общества (в первую очередь, НКО и СМИ), при практике назначения высших должностных лиц регионов, при закрытости системы рекрутинга политических элит антикоррупционные меры не принесут желаемых результатов.