Архив

№ 12 (103) - 2009 ТЕМА НОМЕРА: НАУЧНО-ПРОМЫШЛЕННЫЙ ПОТЕНЦИАЛ РОССИИ

ЛИССАБОНСКИЙ ДОГОВОР: ШАГ ВПЕРЕД, ДВА ШАГА НАЗАД

Николай Кавешников, заведующий Центром политической интеграции Института Европы РАН, доцент МГИМО(У) МИД РФ

Лиссабонский договор вступил в силу 1 декабря 2009 г. Закончена мучительная череда институциональных реформ, которые шли в Евросоюзе с середины 90-х годов. Достаточно вспомнить основные вехи этого процесса: Амстердамский договор 1997 г., Ниццкий 2000 г., Конституция ЕС 2004 г. и Лиссабонский договор 2007 г. Если бы Евросоюз был государством, то пришлось бы сказать, что каждые три–четыре года менялась конституция страны. В истории редко найдешь примеры такой конституционной нестабильности. Хотя определенное оправдание этому есть – за 20 лет принципиально изменился и сам Евросоюз: число входящих в него стран выросло с 12 до 27, введена единая валюта, помимо экономической интеграции идет (пока не очень успешно) процесс интеграции внешней политики и создания политического союза и т.д.

Для понимания роли и значения Лиссабонского договора прежде всего надо твердо помнить, что договор этот – не желанное дитя общих целей и стремления упрочить европейское единство. Лиссабонский договор – это пасынок необходимости, появившийся на свет из-за провала Конституции ЕС.
На референдуме 29 мая 2005 г. во Франции против ратификации Конституции ЕС проголосовало 54,9% французов. Через два дня, 1 июня, свое «нет» сказала Голландия: 61,7% «против» при очень высокой для нее явке – 63%. К такому развитию событий никто не был готов. Но, как сказал один из французских депутатов в Европарламенте: «Ни один президент Франции не согласится получить на сегодняшний обед вчерашний ужин!». И потому было решено изъять из текста Конституции те положения, которые кого-либо не устраивают, избавиться от «конституционного» пафоса, чтобы не раздражать приверженцев национального суверенитета, и представить новый документ как нечто техническое, недостойное широкой общественной дискуссии. По сути Лиссабонский договор – это Конституция lights.
Как же изменится реальная практика функционирования ЕС с вступлением в силу Лиссабонского договора?
1. ЕС становится единственной интеграционной структурой, а Европейское сообщество, учрежденное еще в 1957 г., прекращает свое существование. Вследствие этого Союз становится «более единым» с точки зрения его функционирования. Теоретически это позволит быстрее принимать решения и проводить более эффективную политику.
2. Продолжается тенденция постепенного отказа от права вето; процедура принятия решений квалифицированным большинством голосов распространится еще на 51 область. Однако цифру 51 следует воспринимать без экзальтации, по преимуществу речь идет не о широких сферах деятельности, а об отдельных вопросах. При этом в неприкосновенности остались классические «красные линии» – в частности, право вето сохраняется в сфере ОВПБ/ЕПБО, социальной политике, налоговой политике, в вопросах борьбы с финансовыми нарушениями, в сфере сотрудничества по вопросам уголовного права и ключевых аспектах экологической политики.
3. В Совете министров – а именно он, а не Европарламент является основным органом принятия решений и законов – при квалифицированном голосовании вводится система «двойного большинства»: 55% государств, в которых проживает не менее 65% населения ЕС. По сравнению с действующими правилами голосования эта система снижает возможности меньшинства блокировать решения. Однако система «двойного большинства» начнет использоваться не сегодня, в полную силу она заработает после 2017 г. Так что это задел на отдаленное будущее.
4. Наконец-то наведен порядок в вопросе компетенции ЕС, появилась ясность, какие вопросы должны решаться в Брюсселе, а какие – в национальных столицах. Но новая система не расширяет, а лишь упорядочивает исторически сложившийся объем компетенции ЕС. Лишь в двух сферах он получает новые полномочия, да и то не очень отличающиеся от имеющихся ныне – в энергетической политике и в вопросах борьбы с глобальным потеплением климата.
5. Политический орган, руководящий деятельностью ЕС, – Европейский совет (т.е. регулярные встречи на уровне глав государств) получает постоянного руководителя – председателя Европейского совета. Именно его очень часто по ошибке называют президентом Евросоюза. Но при этом руководство работой Совета министров – а именно там решается львиная доля вопросов – по-прежнему будет осуществлять страна-председатель, сменяющаяся каждые полгода. И каждая новая страна-председатель по-прежнему будет приносить с собой национальные приоритеты, делая активность ЕС не очень последовательной.
6. В определенной степени усиливается роль Европарламента.
7. Среди отдельных направлений политики ЕС в наибольшей степени реформировалась ОВПБ/ЕПБО. Появилось положение об обязательности совместных действий по отражению агрессии против одного из государств-членов. Введен пост высокого представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности, в подчинение которому переходит служба внешних сношений, включая все посольства ЕС в третьих странах и при международных организациях. Но в целом ОВПБ/ЕПБО сохранилась в своем нынешнем виде – как форма межправительственного сотрудничества.
Станет ли Евросоюз более эффективным? В определенной степени – да, но увеличится эффективность и оперативность решения текущих, тактических задач. Станет ли новый Евросоюз более похожим на государство, появится ли в Европе «вертикаль власти», способная эффективно определять стратегические приоритеты развития? Безусловно, нет. ЕС не получает практически никаких новых полномочий. Скорее наоборот. Помимо текста Лиссабонского договора и писаных правил функционирования ЕС, чрезвычайно важно ощущение общности судьбы, дух солидарности, который, как смазка в колесах бюрократического механизма, помогает объединить разнородные интересы 27 стран. Но именно этот дух солидарности в ходе переговоров 2003–2009 гг. пал жертвой национального эгоизма. Достаточно вспомнить, с какой почти неприкрытой радостью многие страны ЕС воспользовались провалом референдумов 2005 г., чтобы вычеркнуть из Лиссабонского договора те положения, с которыми они согласились на волне «конституционного энтузиазма»! И в этом «растаскивании» достижений Конституции приняли участие не только традиционные евроскептики (Великобритания, Польша, Чехия), не только правительства тех стран, которым нужно было показать своим избирателям, что их требования воплощаются в жизнь (Франция, Ирландия), но и подавляющее большинство стран ЕС.
Эрозия солидарности очевидна. Не случайно в последнее десятилетие все чаще в ЕС раздаются идеи о дифференцированной интеграции. Пусть те, кто хочет и готов, объединяются теснее и создают «твердое ядро» ЕС, а прочие останутся на периферии. Более того, в том же Лиссабонском договоре прописаны механизмы, которые определяют порядок создания «твердого ядра». Возможно, очень скоро мы увидим то, что один эксперт образно назвал «зданием политического союза (ядро) в саду политического союза (периферия)». Но это означает отказ от базового принципа евроинтеграции – совместного движения к общим целям. Для реализации этого принципа ЕС стал слишком велик и слишком разнороден: то, что было возможно в формате 6 и даже 15 стран, стало практически невозможно в формате 27.
Поможет ли Лиссабонский договор обеспечить легитимность Евросоюза в глазах граждан, преодолеть так называемый демократический дефицит? Никоим образом. Не случайно при разработке договора существовал молчаливый консенсус – референдумов не проводить. И лишь Ирландия была вынуждена сделать это по требованиям национальной конституции.
Граждане по-прежнему ощущают себя неспособными влиять на деятельность Евросоюза, что порождает апатию и даже раздражение. На каждые новые выборы в Европарламент приходит все меньше избирателей: летом 2009 г. явка составила лишь 43%. Еще по итогам выборов 2004 г. член КЕС от Швеции Марго Валльстрем заявила: «Эти итоги – четкий сигнал нашим политикам о том, что… мы должны медленнее двигаться вперед по пути европейской интеграции». Все чаще, когда гражданам дают возможность высказаться на референдумах, эти референдумы дают отрицательный результат.
Причина этого явления в смене поколений. Для пожилых жителей Западной Европы ЕС мог быть бюрократичным, недемократичным, мог быть автором множества правил, затрудняющих жизнь бизнесу, но они прекрасно помнили: главная заслуга Евросоюза – разрешение внутриевропейских противоречий, предотвращение еще одной войны в Европе. Естественная смена поколений снизила эффективность тезиса об интеграции как средстве предотвращения военных конфликтов в Европе. Исчезновение «советской угрозы» привело к исчезновению еще одного очень сильного мотива интеграции. Для молодежи мир в Европе – состояние естественное, так же как естественны свобода пересечения границ, возможность учиться за рубежом и т.д. А вот недостатки Евросоюза никуда не исчезли. Общественная поддержка интеграции стала основываться не на ценностных критериях (идеал мира в Европе), а на прагматичной оценке эффективности ЕС, которая в глазах населения весьма невелика.
Именно Конституция ЕС могла бы стать прорывом с точки зрения формирования европейской идентичности. Конституция должна была напоминать правительствам и гражданам государств-членов, что Евросоюз – это не только единый рынок, но и система политического управления, основанная на общепризнанных ценностях и принципах. Наличие такого мощного символа «государственности» могло бы в значительной степени воздействовать на самосознание населения стран ЕС. И если бы европейцам пришлось регулярно говорить «конституция», то не исключено, что лет через 20–30 средний европеец считал бы Евросоюз государством, а себя – сначала европейцем, а потом французом, бельгийцем или чехом. Но провал Конституции свидетельствует о неготовности правительств и граждан ЕС к такому развитию событий, а Лиссабонский договор этот отказ от амбициозных планов зафиксировал.
Даст ли Лиссабонский договор Евросоюзу возможности играть более важную роль на мировой арене? В определенной степени – да. Новые структуры и механизмы позволят более эффективно и последовательно исполнять принятые решения. Но само принятие решений по-прежнему требует единогласия. А ведь именно в вопросах внешней политики странам ЕС особенно трудно достичь единогласия. Характерно, что на пост «внешнеполитического лица» Евросоюза избран именно премьер-министр Бельгии Херман ван Ромпей. Он мало известен на международной арене, но зато пользуется славой мастера компромиссов. В Бельгии, где между фламандцами и валлонами имеются серьезные разногласия, политик просто вынужден владеть этим мастерством. Его назначение означает, что основной функцией председателя Евросовета будет не внешнеполитическая деятельность, а гармонизация позиций стран ЕС.
Для России переход ЕС на «лиссабонские рельсы» – факт в целом положительный. Прежде всего, российская внешняя политика строится на доктрине многополярного мира. В таком мире Евросоюз видится как один из полюсов. Но для этого Евросоюзу как раз и нужна принципиально более высокая способность к скоординированным действиям на международной арене.
Однако было бы серьезной ошибкой полагать, что усиление Евросоюза будет сопровождаться ослаблением взаимодействия между ЕС и США. Трансатлантическое партнерство является безусловным внешнеполитическим приоритетом ЕС. Весьма характерно, что на пост высокого представителя ЕС по внешней политике и безопасности назначена Кэтрин Эштон из Великобритании. Да и раньше за внешнюю политику ЕС отвечал Хавьер Солана – испанец и бывший генсек НАТО.
Более скоординированная внешняя политика ЕС облегчит работу российским дипломатам. К примеру, при обсуждении российских озабоченностей в связи с расширением ЕС (переговоры по этому вопросу проходили в 2002–2004 гг.) ситуация напоминала чехарду. Брюссельские чиновники говорили, что те или иные вопросы надо обсуждать в Варшаве, Праге или Риге. А дипломаты стран-кандидатов разводили руками: «Все решения принимает Брюссель». Больших трудов стоило организовать переговоры в трехстороннем формате Россия–ЕС–страны-кандидаты. Хочется надеяться, что такие истории больше не будут повторяться.
Возможно, жизнь «по Лиссабону» поможет трансформировать существующее сейчас в Европе понимание принципа солидарности. К сожалению, пока он понимается как солидарность с «самым медленным верблюдом каравана», т.е. с теми странами ЕС, которые не готовы к конструктивным отношениям с Россией, а иногда даже целенаправленно призывают к изоляции России, надеясь извлечь из этого геополитические или экономические выгоды.
Но при всем при этом сегодня, как и вчера, часть вопросов надо будет решать в Брюсселе, а часть – в национальных столицах. Просто потому, что Евросоюз имеет хоть и широкую, но не безграничную компетенцию. Вот почему российской внешней политике необходимо тщательно соблюдать баланс между отношениями с Евросоюзом и двусторонними связями с государствами–членами ЕС. Развивая контакты с традиционными нашими партнерами в Европе (Германия, Франция, Италия, Греция и др.), следует избегать любых действий, которые можно интерпретировать как попытку противопоставить страны ЕС друг другу. При этом следует четко понимать, что стабильные и доверительные отношения между Россией и Евросоюзом невозможны, пока не произойдет нормализации отношений с теми членами ЕС, которые сегодня относятся к российской политике критически.
Как же оценить значение Лиссабонского договора? В принципе, сам текст очень неплох: он содержит целый ряд нововведений, которые позволят сделать Евросоюз более эффективной организацией. Однако провал Конституции ЕС имеет принципиально более важное значение. Если бы Лиссабонский договор был подписан в 2004 г. по итогам работы Конвента, его нужно было бы назвать очередным решительным шагом на пути интеграции. А сегодня он стал лишь свидетельством не преодоленных противоречий и заставляет задуматься о стагнации в ЕС интеграционных процессов.