 |
Архив
№ 4 (96) - 2009
ТЕМА НОМЕРА:
АГРОПРОМЫШЛЕННЫЙ КОМПЛЕКС
|
|
О СУЩНОСТИ И МИССИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
(открытое письмо координатору Программы)
Кадровая проблема всегда отличалась в России остротой. Именно это побудило нас в открытом на страницах журнала «Дискуссионном клубе «НВ» одной из тем сделать кадровую политику. Разворачивающаяся президентская программа по созданию кадрового резерва призвана вывести страну из кадрового прорыва. Может быть, ей удастся победить традицию «пожизненного» назначения чиновников, которые еще вчера подбирались по критериям, показавшим свою низкую эффективность еще в «лихие 90-е»? Первым выступить в рамках «Дискуссионного клуба «НВ», посвященного кадровым вопросам, мы предложили одному из патриархов кадровой политики профессору Григорию АТАМАНЧУКУ, который размышляет на тему определения критериев подбора государственных чиновников.
 Судьба распорядилась так, что в 1989 г. я был включен в рабочую группу первой комиссии по подготовке законопроекта о госслужбе СССР, созданной распоряжением Совета Министров. С тех пор уже 20 лет в разных формах (непосредственно – по должности и опосредованно – как ученый) я связан с проблемой и полагаю, что имею право о ней высказаться. Тем более сейчас, когда на очередные 5 лет принята Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)» стоимостью 691 млн руб. Ведь понятно: как и в предыдущие годы, на эти деньги найдется много желающих, они будут израсходованы, а что получится – увидим.
Хотя, для начала, думаю, всем было бы интересно знать, почему же за 15 лет после принятия Конституции РФ (1993 г.) нам никак не удается создать государственную службу, которая бы удовлетворяла общественным требованиям к ней и была бы сравнима с западными стандартами.
Трудно уложить 20 лет в несколько строк. Еще в ноябре 1991 г. Указом Президента РСФСР было образовано Главное управление по подготовке кадров для госслужбы при Правительстве РСФСР (Роскадры), которое и начало комплексную работу в области формирования (именно так стоял вопрос) государственной службы демократического правого государства. Как заместителю начальника Роскадров мне было поручено заниматься научным и правовым обеспечением подготовки соответствующих документов. Замечу, что в то время возник большой интерес к этой проблематике, который проявляли не только ученые, но и руководящие должностные лица Администрации Президента, Верховного Совета и Правительства РФ.
28–29 апреля 1992 г. было проведено первое (и до сих пор единственное) в истории России научно-практическое совещание по вопросам госслужбы с участием 150–160 специалистов из 86 организаций, в числе которых 64 – от министерств и ведомств, 24 – от научных организаций и РАН, 45 – от учебных заведений, 14 – от Роскадров и кадровых центров. Я выступал с докладом «Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации». Доклад и рекомендации совещания широко и многократно публиковались (прочитать об этом и вообще об истории госслужбы от «Табели о рангах» Петра I и до наших дней можно в моей статье «Сущность государственной службы», М. РАГС, 1-е изд. 2002, 2-е изд. – 2008).
Вспоминаю об этом только потому, что еще тогда резко столкнулись два понимания госслужбы и два подхода к ее развитию. Первый – административно-правовой, связывающий госслужбу с реализацией государственной власти и государственного управления (с осуществлением интересов и воли многонационального народа), и второй – обслуживающий (продолжение вождистской партгосноменклатуры), при котором служащие госорганов рассматриваются как обыкновенные наемные работники, обеспечивающие деятельность руководителей.
Восторжествовал второй подход, закрепившийся вначале в федеральном законе 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», который весьма поспособствовал рождению «семибанкирщины», развалу экономики, дефолту 1998 г. и другим тяжким последствиям, а затем перешел и в законы от 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» и 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которые вызвали огромный всплеск коррупции объемом до $240 млрд ежегодно.
Поэтому при реализации намеченной Федеральной программы мы поставлены перед выбором: либо продолжать утвердившуюся тенденцию и в соответствии с ней что-то совершенствовать, либо исследовать происшедшее, найти свои ошибки, заблуждения, иллюзии – и в области государственной службы, и в целом в области госстроительства, а затем на основе нового знания принимать должные решения и осуществлять такие же действия. Все упирается, как это ни странно, именно в теорию, в потенциальное осмысление сущности самого государства и производных от него государственных явлений, в том числе и госслужбы. Не мешает иметь ясность в общих основаниях, в онтологии (бытии), в гносеологии (характеристике) и методологии (способах применения) тех или иных явлений, отношений и процессов. Иначе, как у нас давно принято, мы будем натыкаться на такие вопросы, разбивать о них лоб, делать не то, что нужно, и получать в итоге плачевные результаты.
В отличие от феодального «Государство – это я» (Людовик XIV), при становлении капитализма (на Западе – Локк, Монтескье, федералисты США, Гегель, даже Маркс и другие, в России – Соловьев, Новгородцев, Чичерин, Алексеев, Ильин, да и вся школа дореволюционных государствоведов) государство стало приниматься в демократическом смысле как естественно-общественная целостность (триада) территории, населения и власти. Отсюда пошли проблемы территориальной неприкосновенности и международно-правового признания государственного и народного (национального) суверенитета, источников разделения и распределения государственной власти, прав гражданина, конституционного регулирования и т.д., решение которых привело к современной цивилизованности.
Только у нас В.И. Ленин и его соратники отказались от почти типологичного понимания государства и в своих политических целях свели его лишь к орудию господства, машине подавления, совокупности тюрем, полиции и войск, механизму насилия, короче – к сугубо государственному аппарату, причем в его преимущественно «силовой» части. Такая теория и привела к разрушению России, Гражданской войне, раскулачиванию, репрессиям, переселению народов, нетерпимости к инакомыслию и другим известным последствиям. История и мы справедливо осудили аппаратное, деспотическое, авторитарно-бюрократическое отношение к обществу и конкретным людям, закрепили в Конституции РФ 1993 г. широко признанные принципы свободы, демократии, прав человека и гражданина. Однако не очень разобрались с их смыслом и влиянием на сущность государства и систему его явлений, а потому во многом все еще подходим к ним с начальственно-командными мерками.
Если государство есть триада территории, населения и власти, то, значит, оно – форма общества, пространство рынка, поле реализации статуса гражданина. И ничто на территории государства и с населением государства не происходит помимо него, за его пределами. И главное для него – обустройство территории и сбережение населения. Но у нас назойливо звучит, что «государство что-то тормозит», «должно откуда-то и куда-то уйти», «надо мало государства» и много другого, что совершенно не относится к государству. Даже в демократическом правовом государстве государственная власть принадлежит всему населению (многонациональному народу – ст. 3 Конституции РФ) и призвана выражать его потребности и интересы, цели жизни и всеобщую волю.
Кого сегодня интересует социальная сущность государственной власти? Госаппарат, что считается аксиомой во всем мире, призван реализовывать (практически осуществлять) государственную власть по трем основным направлениям: управление, безопасность (внутренняя и внешняя) и правопорядок. Так ли у нас на деле? Каков сегодня госаппарат и чем он занят? Проблема проблем! Ведущим для госаппарата выступает государственное управление, т.е. целенаправленное, организующее и регулирующее властное воздействие на воспроизводственную систему, сознание, поведение и деятельность людей. О нем у нас почти не говорят, как будто его нет и оно не актуально. Из сказанного логически следует такое явление государства как госслужба, характеризующая порядок (процесс) деятельности людей в госаппарате и его органах.
Следовательно, госслужбу можно и нужно рассматривать и реформировать только в логике явлений: «государство ® госвласть ® госаппарат ® госуправление ® госслужба», во взаимосвязи с этим и под углом обеспечения их рациональности и эффективности.
Фундаментом, на котором выстраивается все «здание» госслужбы, является ее понятие, определяющее место и роль, авторитет и ответственность рассматриваемого явления. В проекте «Основ законодательства в государственной службе Российской Федерации» (1992 г.) было предложено, что «государственная служба представляет собой осуществление госслужащими в соответствии с Конституцией РФ и другими актами законодательства должностных полномочий по реализации целей и функций государства» (ст. 2.1.). Но в федеральном законе «Об основах …» 1995 г. госслужба понимается уже как «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов» (ст. 2.1.). Таким образом, от целей и функций государства, т.е. от обустройства территории и благополучия населения, отошли.
В федеральном законе «О системе …» 2003 г. к профессиональной деятельности добавили термин «служебная», но взамен понятия «государственные органы» ввели сложную структуру субъектов власти, обеспечивать которую призвана госслужба.
Обозначили три уровня весьма различных явлений. Первый – Российская Федерация и ее субъекты – вроде бы привязка к государству в целом; второй – органы госвласти и иные госорганы РФ и ее субъектов, что ориентирует вроде бы на организацию и функционирование госаппарата; и третий, который, естественно, стал самым важным, – лица, замещающие должности… для непосредственного исполнения полномочий госорганов: ведь госслужащий зависит прежде всего от такого лица и обязан обеспечивать именно его.
Весьма любопытно дальнейшее развитие концепции федерального закона «О системе …»: в федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г. такие субъекты власти для обеспечения, как Российская Федерация и ее субъекты, убрали. В центре обеспечения поставили государственные должности, которые установлены для непосредственного исполнения полномочий госорганов (ст. 1.), т.е. руководящих должностных лиц. А чтобы их четко отделить, установили должности гражданской службы (гл. 2.)
В итоге, по действующему законодательству, мы имеем:
а) сведение предназначения госслужбы лишь до обеспечения исполнения полномочий госорганов, а в них – лиц, замещающих руководящие государственные должности, что означает по сути технологическое обслуживание «начальства»;
б) отделение госслужбы от Конституции РФ, законодательства и полномочий госорганов, так как между ней и над ней поставлены лица, непосредственно исполняющие полномочия госорганов, в результате чего госслужащие юридически не участвуют в исполнении полномочий госорганов и не могут нести ответственность за их последствия;
в) недопущение госслужбы к главному в любом госоргане – процессу принятия и оценки управленческих решений; в законодательстве в целом управленческое предназначение госслужбы вообще не просматривается;
г) отрыв госслужбы от целей и функций государства и замыкание ее в рамках госорганов на обеспечение интересов и воли конкретных «начальников».
Доказательством сказанного являются уровень и содержание нашей жизни в прошлом и сегодня. Госаппарат разросся, его руководящее звено богато и сблизилось с бизнес-элитой, а огромная масса людей бедна, физически слаба и, несмотря на предпринимаемые меры, неуклонно вымирает. Значительная вина за это ложится и на госслужбу, на реформирование которой только в 2003–2005 гг. было выделено 539,1 млн руб.
Мало что у нас получится, если в основу концепции и законодательства о госслужбе не будут взяты следующие положения:
Госслужба – это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства путем исполнения госдолжностей, учрежденных в госорганах. В результате: вырисовывается место госслужбы в системе элементов «государство ® госаппарат (система госорганов) ® госорган ® госдолжность ® госслужащий ® гражданин ® общество». Образующим содержание госслужбы становится «исполнение государственной должности». И описывать надо не правомочия госслужащего, а правовой статус госдолжности, ее связь с компетенцией госоргана, а затем – с госаппаратом, госвластью и государством в целом. Такой должна быть шкала координат для любого, кто должность замещает. А не наоборот, как во многих случаях у нас.
Следует придать госслужбе как процессуальному институту исполнения госдолжностей необходимые устойчивость, самостоятельность и авторитет. Поднять ее государственно-правовой статус и, соответственно, масштаб в госаппарате. Если следовать западноевропейской норме, то все так называемые замы министров, губернаторов, мэров, т.е. все, кто не составляет секретариат замещающих политические госдолжности, должны находиться на госслужбе. Это – важнейшее условие профессионализма, стабильности и эффективности госаппарата. «Гроссмейстеры» управления «от Бога» рождаются редко – чаще их формируют.
Отказаться в лексиконе от термина «государственная услуга», ибо предназначение госаппарата не в этом, а в реализации госвласти в интересах обустройства территории и благополучия населения. Услуга наряду с товаром – категория экономическая, рыночная и предполагающая при ее использовании свободу выбора, договор и возмездность. Между тем госаппарат односторонне устанавливает правила (нормы) поведения и деятельности.
Поставить в центре миссии госслужбы управление, по результатам которого в состоянии управляемых объектов (территории, населения и производства) определять социальную эффективность функционирования госорганов и исполнения госдолжностей по соответствующим критериям и показателям.
В первоочередном порядке решить вопрос о создании системы органов управления госслужбой, который ставится уже 15 лет. Понятно, что она должна быть непосредственно подчинена президенту как главе РФ (ст. 80. 1. Конституции РФ). Дело в сути, а не в названии. Она и будет вести реформирование госслужбы, иначе, как обычно, все увязнет в ведомственных представлениях и чьих-то мнениях.
И последнее, пожалуй, ключевое: насыщение и пронизывание госслужбы идеологией служения Родине, развития и укрепления Отечества. «Обеспечение» кого-то, а глядя на него, и самого себя, стремление к «гламурному» бытию и личному обогащению не может быть вдохновляющим фактором, актуализировать и стимулировать рациональность и эффективность всех видов и форм человеческой деятельности, в т.ч. управленческой. Только высокие мысли и чувства, только искренняя любовь к своему народу порождают большие дела. Чтобы убедиться, что это именно так, изучайте историю и мир вокруг себя.
От редакции.
Тема кадрового потенциала настолько обширна и многогранна, что обсуждение ее, наверное, не закончится никогда. Наш журнал готов предоставить трибуну дискуссионного клуба всем, у кого есть что сказать по этой актуальной проблеме. И, может быть, именно к вашему мнению прислушаются власти.
|
