СРЕДА УПРАВЛЕНИЯ. МНЕНИЕ
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА: ВЕХИ ТРУДНОГО ПУТИ
(Окончание, начало в № 7–8)

Валерий Бакушев, доктор политических наук, профессор

Преобразования в системе государственной гражданской службы влекут за собой изменения в государственном администрировании, выработке и предоставлении необходимых управленческих услуг для населения. Следует отметить, что федеральный центр в этом отношении проявляет определенную активность. Так, в рамках реформы госслужбы в 2003–2007 гг. были подготовлены более полтора десятка Указов Президента РФ, создающих правовое поле для осуществления процедур отбора, аттестации кадров и обеспечения в целом функционирования госслужбы на федеральном и региональном уровнях. Специалисты же прогнозируют потребность еще примерно в 16 президентских Указах и не менее шести правительственных постановлениях. Только тогда можно будет считать, что правовой каркас для функционирования российской госслужбы создан. Что же происходит внутри нее в настоящее время?
Среди плюсов, несомненно, оформление института государственной службы. Он создан вместо функционировавшей в советский период партслужбы. Но и по истечении пятнадцати лет реформации его состояние и функционирование вызывает озабоченность. Почему?
Во-первых, федеральная госслужба почти на три четверти состоит из женщин. Занимают они, как правило, аппаратные должности. При этом на высшем уровне каждая шестая из них вакантна, не заполнено и около 7% внутриаппаратных должностей. На региональном уровне вакансий примерно в два раза меньше. Женщины в аппаратах администраций субъектов РФ составляют чуть более двух третьей их численности. Для себя, любимых, мужчины приберегли портфели министров и руководителей ведомств. Вот и получается, что госаппарат у нас во многом держится на эмансипированных женщинах, которыми руководят мужчины.
Во-вторых, преобразования структуры министерств и ведомств привели к почти двойному увеличению высших (министерских) государственных должностей в федеральных органах исполнительной ветви власти. На начало 2000 г. их было 184. Численность федеральных органов (трехзвенная система) удвоилась (с 52 до 106). Общая численность госаппарата выросла после 2000 г. на четверть, а в сравнении с 1990 г.– в 2,26 раза. И на десятки тысяч человек увеличился аппарат управления коммерческих структур. Все ли здесь рационально? Вопрос еще ждет углубленного исследования и ответа.
В-третьих, углубляется неравномерность возрастной структуры власти. К примеру, около 55% тех, кто осуществляют правосудие,– в возрасте до 40 лет. Это объясняется, прежде всего, тем, что формируются фактически новая система судебной ветви власти и новый аппарат. Многочисленность новых штатов и привлекает сюда выпускников учебных заведений – юристов. Между тем, мы, сталкиваясь с соответствующими учреждениями, убеждаемся в царящей здесь неорганизованности.
В аппаратах исполнительной ветви власти (это 84% состава госчиновников) 80% сотрудников в возрасте до 50 лет.
Самый «возрастной» – аппарат у законодателей. Основной состав работников здесь старше 30–40 лет, треть – в возрасте от 50 до 60 лет, еще 4,5% сотрудников – старше 60 лет. Это фактически, а не только юридически подтверждает особенность законодательной ветви власти, где в аппарат привлекаются более опытные кадры чиновников.
Следует отметить, что парламентская служба у нас не выделена в отдельный вид государственной, хотя в ряде стран Европы уже многие годы назад это оформлено законодательно. Такое предложение я вносил еще на этапе принятия федерального закона о системе госслужбы в России в 2002–2003 гг. Но тогда «народные избранники» палат Федерального Собрания РФ «не вняли» предложению (главным было побыстрее «нажать на кнопку»). Теперь же, с весны нынешнего года, группа сенаторов в Совете Федерации пытается провести столь нужное дополнение к действующему федеральному закону через различные «поправки». И это демонстрируется как «новация»!
Таким образом, госслужба еще только начала настраиваться на работу в новых условиях. Целый ряд явлений, произошедших в мировой политике, побудил президента РФ уточнить ряд пореформенных задач, связанных с характером госуправления, а значит, и административной реформы.
Уже в самом начале текущего десятилетия В.В. Путин призвал государственный и развивающийся негосударственный сектор активно способствовать построению информационного общества. Надо признать, что сделано на этом пути пока еще мало. Однако федеральная власть позиционирует себя в качестве организатора создания «электронного правительства» (e-government). Но декларирование цели и создание развитой, качественно новой инфраструктуры для и с помощью электронного взаимодействия граждан и власти еще недостаточно синхронизированы.
При определении концепции «электронного правительства» важно, чтобы под «правительством» понималась не только исполнительная ветвь власти (об это забывает даже само правительство), а весь аппарат госуправления. Во всех сферах (технологических, организационных, технических и управленческих) требуется реинжиниринг, системное выстраивание нового мышления и культуры офисного менеджмента. Так, исследователям уже давно известна модель «сервисного государства». Но значительная часть политиков и аппаратных «управленцев» весьма поверхностно представляют механизмы его функционирования. Когда, например, Сингапур десятилетие назад стал реализовывать «программу сто», было понятно всем – от руководителя правительства до чиновника, дипломатического сотрудника и т.д.,– что 100 услуг для улучшения обслуживания населения, с гарантиями государства, переводятся на электронное обслуживание. Ныне работа продолжается. Есть довольно строгие правила, которые не должны нарушаться ни «по неумению», ни «по личной корысти»...
Политики либерального толка увлеченно декларируют движение и нашей страны к модели «сервисного государства». Но мы еще очень далеки от воплощения ее в жизнь. Регулирующая роль государства пока нужна больше.
Среди граждан страны, особенно среднего достатка, возникает резонный вопрос: с развитием демократии должны или нет соблюдаться социальные права большинства? Для меня также очевидно, что плоды демократии и в прошлом, и в настоящем, и в будущем должны ощущаться не в том, что у нас будет увеличиваться в обществе число бездельников и посредников, а в укреплении трудового социального сословия. Права экономически активного населения должны дополнительно защищаться. На этом должна строиться стратегия, обуславливаемая смыслом административной реформы. При таком подходе, на наш взгляд, будет преодолеваться все еще сильно ощущаемая в обществе «социальная несправедливость», которая разъединяет его.
Я неоднократно высказывал предложения о принятии целого ряда конституционных законов. Среди важнейших – о Федеральном Собрании как едином органе, работающем по единому регламенту. За Советом Федерации должна быть законодательно закреплена функция осуществления доктрины «Стратегия России» с обеспечением мониторинга ее реализации, выработкой превентивных стратегий позиционирования нашей страны в быстроменяющейся мировой панораме. Но такие вопросы почему-то не включены в перечень мероприятий административной реформы. Хотя обновление характера администрирования касается всех органов.
Считаю, что в число главных задач административной реформы должна входить также подготовка и переподготовка кадров управления, как и преподавателей, ее осуществляющих. Неплохо бы вспомнить старую истину: каковы кадры – таковы решения и действия! Ранее управленческие отношения осуществлялись только через личное общение и бумажные документы. Сегодня это все более регламентированное и расширяющееся электронное взаимодействие, работа в виртуальном пространстве с использованием внутренних и внешних баз данных. Поэтому госуправление не только можно, но и нужно рассматривать как систему сбора, хранения, обработки и анализа информации.
В этой связи замечу, что в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАГС) ректорат держит руку на пульсе времени и создает условия для применения новых информационных технологий в обучении государственных служащих и резерва на их замещение. Но многолетняя инициатива все же нуждается в должном финансировании, чтобы лучшие кадры госслужбы могли обучаться и сейчас, и в будущем по самым новым методикам, учебным программам и технологиям.
От редакции. Публикуя завершение статьи профессора Валерия Владимировича Бакушева, приглашаем вас, уважаемые читатели, к дискуссии по проблемам проведения административной реформы в стране. Почему, к примеру, не отстроив толком вертикаль власти, уже говорим о необходимости ее ремонта? Как заинтересовать чиновника в постоянном стремлении повышать эффективность управления? Что скрыто за оценкой деятельности руководителя региона?