СРЕДА УПРАВЛЕНИЯ. МНЕНИЕ
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА: ВЕХИ ТРУДНОГО ПУТИ

Меняются политические вехи – меняются устремления. Весьма очевидное утверждение. Как относится это к тому, с чем связывали важные перемены в системе и качестве государственного управления, наконец, его эффективности в самом начале нового столетия? Речь, конечно же, идет об административной реформе. Пять лет назад в журнале «Наша власть: дела и лица» публиковалась статья профессора РАГС В.В. Бакушева «Есть ли понимание административной реформы?» (№10, 2002 г.). Редакция вновь обращается к той публикации, чтобы осмыслить «пятилетие» административной реформы, ее ход и промежуточные результаты.

Действительно, говорилось о политических подходах к изменению не только условий, но и механизмов, самого пульса работы власти и ее управленческих структур. Это касалось и изменений в настрое общества, чтобы во многом ершистый и агрессивно-корыстный бизнес (в зародыше у российского бизнеса было немало вороватости) совершенствовал, а не уродовал отечественную экономику, эксплуатируя многих граждан и бросая лишь гроши на гуманитарное развитие. Так случилась или нет административная реформа? Простого ответа здесь нет и быть пока не может. Вначале уточним, что почему-то так случилось (в статье, кстати, об этом было предупреждение) и стало считаться, что административная реформа – это дело, в основном, исполнительной власти. Так это представила исполнительная власть, причем на федеральном уровне. Но результат достигнут фрагментарный и, к сожалению, далекий от изначально задуманного. Ответственными за административную реформу назначались менявшиеся вице-премьеры. Их полномочия на законодательную власть прямо не распространялись. Поэтому «задания» писали для себя. Судебная ветвь власти также продолжала «биться» сама по себе. Поэтому наиболее характерным и понятным стало сведение результатов к «сокращению государственных функций по министерствам и ведомствам». Теперь активизируется суета по ведомственному выявлению «коррупционных должностей».
В запоздало появившейся Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006–2008 гг. указывается, что в ходе подготовительной и другой «настраивающей» работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы были проанализированы 5634 функции. Из них признаны избыточными – 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868. Эти цифры были опубликованы в СМИ, но не прокомментированы специалистами. Ныне продолжается вялотекущая работа по подготовке нормативных правовых актов по отмене ряда избыточных и дублирующих функций (См. Собрание законодательства РФ, 2005, №46, ст. 4720, а также Указы Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 гг.» от 23.07.2003 г., «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9.03.2004 г. №314 и др.).
Конечно, это поможет сократить часть объема работы, выполняемой государственными служащими, внесет изменения в исполняемые ими функции, полномочия. Но пока это не влияет на уменьшение численности аппарата, да и существенно на качество его работы. Пока идет привыкание к тому, что «функция» заменена своеобразными «перечнями» промежуточных действий и процедур по выполнению отдельных видов работ в госаппаратах. «Арифметическое» сокращение «функциональных действий» чиновников повлекло за собой написание пространных регламентов (инструкций), связанных с предоставлением определенных управленческих услуг. Причем «примерный» порядок, принятый на федеральном уровне, в регионах уточняется в соответствии с местными условиями. Но за внутреннее их синхронное соединение (между ведомственными службами) пока никто не отвечает. Да и регламенты на выполнение многих услуг еще не созданы.
А как же цель административной реформы? Здесь нет также однозначного ответа. Ожидания в значительной мере тоже не оправдались. Причин тому много, но еще и потому, что вначале довольно упрощенно мыслилось: мол, заменим или обучим, подрастим «менеджеров» (через курсы, семинары, загранстажировки), и чиновничий аппарат профессионально обновится, заработает по-новому. Оказалось, что здесь нужен более сложный формат реинжиниринговых действий.
Первые усилия ушли на то, чтобы вызвать реакцию распада старого. Новые ростки проявлялись медленно. Даже слишком медленно. С трудом рождалась уже упомянутая выше Концепция административной реформы (случилось это в 2005 г., а мною высказывались предложения на этот счет и в 2002 г., и ранее). В ней только в постановочной форме говорится о должностных административных регламентах. Но здесь дело продвигается медленно.
Жизнью востребуется целый перечень законодательно урегулированных подготовительных административных действий. Должны быть разработаны более 2500 административных регламентов только для органов исполнительной ветви власти. А еще нужна координация согласованности действий. Это должны быть стандарты осуществления общественно значимых государственных услуг с утвержденным их перечнем, реализуемым и на федеральном уровне, и в субъектах РФ (ныне многое нерешаемое сбрасывается на межведомственные административные комиссии).
Первостепенное значение здесь приобретают «электронные регламенты». Они повышают информационную открытость федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При этом наряду с общими количественными параметрами обновления элементов нового механизма «производства» управленческих услуг полновесно встают проблемы стандартов качества и доступности государственных услуг, предоставления их в открытом режиме. Это требует, в свою очередь, унифицированного применения новых информационных технологий, средств коммуникации. И, конечно, должны подготавливаться профессионально грамотные кадры, а не чиновничество, названное Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации еще в 2005 г. «замкнутой», «надменной кастой», понимающей госслужбу «как разновидность бизнеса».
К сожалению, нормативно-правовая и методическая база по «внедрению» стандартов государственных услуг и «отработке механизмов» дистанционного предоставления государственных услуг (на основе современных информационно-коммуникационных технологий) затягивается. Не ясен подход к решению вопроса о «создании системы обратной связи с потребителями государственных услуг», «коррекции целевых значений показателей результативности деятельности органов исполнительной власти», а также «дополнении реестров (перечней) государственных услуг новыми». Это все вопросы из утвержденной Правительством РФ Концепции административной реформы. Как они решаются – трудно сказать. Так как целевого финансирования на их разработку, а также новые наработки учебно-методических материалов для превентивной переподготовки госслужащих в специализированных учебных заведениях почему-то не выделяется. Но тогда справедливо вспомнить народную мудрость: «скупой платит дважды».
Ведь вполне очевидно, что задачи административной реформы становятся целями для качественного обновления содержания учебных программ, всего образовательного сервиса при подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственных, а также муниципальных служащих, резерва на их замещение. Поэтому требуется создание единой государственной информационной системы планирования и мониторинга эффективности деятельности органов власти по достижению ключевых показателей социально-экономического развития. А также внедрения современных информационных систем поддержки управления проектами, формирования ведомственной управленческой отчетности. Требуется стандартизация электронного взаимодействия органов власти и управления со специализированными центрами, которые еще должны быть созданы. То есть синхронизация процессов «обучения» и «применения» навыков на своих рабочих местах госслужащими – дело новое, малоосвоенное. Серьезно к этим вопросам еще, наверное, не подступали.
Конечно потребуется должный уровень понимания, что новая инновационно-творческая работа должна финансироваться как первоочередное направление. А ныне в Интернете объявляется абстрактный аукцион. Важно при этом полномасштабно задействовать профессиональные учебные и научные центры (РАН, РАГС, финансовую и ряд других академий).
Время может вносить коррективы. Но смысл административной реформы не может забываться. В России она все равно должна быть проведена. Причем полноценно, а не половинчато!
(Продолжение следует)