СРЕДА УПРАВЛЕНИЯ. РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
ОТ КОМПЕНСАЦИЙ К ИНВЕСТИЦИЯМ

В прошлом номере журнала С.С. Артоболевский рассмотрел проблемы региональной политики в современной России. Материал вызвал интерес у читателей. Сегодня по их просьбе ученый продолжает начатый разговор и раскрывает опыт стран Западной Европы в проведении региональной политики в двух уровнях: национальном и наднациональном, т.е. в масштабах объединенной Европы.

Глубоко не вникая в региональную политику, российские эксперты, чиновники и политики смело ринулись внести свой вклад в понимание ее сущности и путей реализации. В результате вопрос был окончательно запутан. Причины вмешательства государства, преследуемые цели, пространственные объекты, применяемые методы, масштабы затрачиваемых средств представляют собой не единую систему, а более менее случайный набор из собственных изобретений (попытки реализовать региональную политику без выделения необходимых средств) и случайно вырванных отдельных элементов из западного арсенала (полюса роста). А ведь с 30-х годов прошлого века на Западе сложилась системная региональная политика, которая и поныне адекватна социально-экономическим реалиям своих стран. Она отражает изменения в процессах и результатах регионального развития и проводится ныне на двух уровнях – отдельных стран и Европейского Союза в целом.
То или иное понимание региональной политики – вопрос далеко не терминологический. Ее расширенное толкование – например, как любой деятельности центрального правительства в регионах или администрации последних, как показывает опыт РФ, блокирует развитие региональной политики и в ее отсутствии ведет к нерегулируемому росту пространственных диспропорций
Региональная политика возникла в Европе в 20-е годы как реакция на региональные (локальные) кризисы. Созданию масштабной региональной политики немало способствовал мировой экономический кризис 1929–32 гг., имевший четкую географическую выраженность (с ареалами, где уровень безработицы составлял 60–70%). Родиной региональной политики считается Великобритания, где в 1934 г. был принят первый закон в указанной сфере, официально выделивший 4 кризисных ареала и определивший масштабы и методы помощи им. Лидерство Великобритании вполне понятно – именно эта страна со времени промышленной революции испытала наиболее значимую трансформацию территориальной структуры хозяйства (и размещения населения). Именно Великобритания начала (с 1947 года) проводить политику ограничения роста крупнейших агломераций и регионов (прежде всего, столичных). Была предпринята попытка стимулировать, за счет разгрузки, развитие депрессивных территорий.
В послевоенные годы интенсивная региональная политика была характерна и для Франции, Италии, Бельгии, Нидерландов, Скандинавских стран. В сферу региональной политики вошли слаборазвитые регионы (аграрные и северные), и в этих странах началось стимулирование разгрузки крупнейших агломераций (прежде всего, столичных). Однако до середины 80-х годов ХХ века в региональной политике западноевропейских стран однозначно доминировали шаги, направленные на развитие кризисных территорий.
Традиционная региональная политика, направленная почти исключительно на развитие кризисных территорий, в т.ч. за счет разгрузки агломераций, «исчерпала» себя в Европе в 80-е годы прошлого века. Можно отметить две основные тенденции современной трансформации региональной политики. Во-первых, изменились подходы и методы регулирования развития кризисных территорий. Во-вторых, предпринимаются попытки управлять процессами регионального развития стран в целом, включение в орбиту региональной политики всей территории страны (хотя и в этом случае сохраняется дифференцированный подход к территориям).
Если говорить только о кризисных территориях, то речь идет о переходе от развития за счет внешних ресурсов (создание филиалов компаний и т.п.) к росту за счет более полного использования ресурсов внутренних. Государство переходит от идеологии прямой компенсации инвесторам части стоимости проекта к созданию в избранных ареалах более благоприятного инвестиционного климата.
С созданием в Европе Общего рынка (ныне Европейский Союз) региональная политика выходит в Европе на наднациональный уровень. Ее бум начался в 1975 году с созданием Фонда регионального развития (чему немало способствовало вступление в группировку в 1973 году Великобритании и Ирландии – стран с острыми региональными проблемами). Позднее все расширения ЕС (включая прием 10 новых членов в 2004 году) вели как к росту в ЕС межрегиональных различий, так и масштабов региональной политики. Если вначале «коньком» деятельности ЕС было сельское хозяйство, то ныне выделяется региональная политика.
Основные усилия общей региональной политики ЕС сосредоточены на снижении региональных диспропорций в рамках Союза, ибо последние блокируют интеграцию. Почти вся помощь идет слаборазвитым регионам и ареалам, «страдающим» от структурной перестройки. При этом упор делается на меры, способствующие общему улучшению инвестиционного климата проблемных территорий: развитие инфраструктуры, обучение рабочей силы, внедрение новой техники и технологий, проведение исследований… Речь идет о косвенных мерах региональной политики, которые имеют свои преимущества перед прямыми выплатами компаниям.
Помимо достаточно масштабной общей региональной политики наднациональные органы ЕС взяли на себя и координацию региональной политики отдельных странах. И если установленные ими верхние границы помощи практически никем не достигаются (и практически ограничителями не являются), то согласование официальных границ ареалов, получающих помощь государства, часто вызывает разногласия. В любом случае имеет место передача части прав в области региональной политики на наднациональный уровень.
Общая региональная политика ЕС выполняет еще одну функцию – частичной замены политики, проводимой собственно странами членами ЕС (хотя формально провозглашен принцип ее дополнительности).
Говоря о региональной политике, нельзя обойти стороной и вопросы ее эффективности, тем более они обсуждаются с момента ее возникновения. Действительно, в ее рамках государство из года в год затрачивает значительные средства на развитие одних и тех же территорий, чаще всего без видимых успехов.
Как уже отмечалось, региональная политика направлена, прежде всего, на решение социальных и политических проблем. Поэтому надо делать упор на ее социально-политическую, а никак не экономическую эффективность. В Западной Европе были попытки оценивать эффективность региональной политики величиной затрат государственных средств на одно новое рабочее место. Понятно, что чем хуже положение ареала, тем больше льгот должно предложить государство бизнесу и тем «дороже» будет новое рабочее место для государства. Но в рамках господствующего принципа «рабочие места – к населению» государство обязано заботиться именно о наиболее кризисных ареалах.
Суммируя сказанное, можно отметить, что стандартные подходы к оценке экономической эффективности мало пригодны для региональной политики. Упор следует сделать на качественные изменения в территориальных объектах региональной политики (что не исключает и количественные критерии – количество новых и сохраненных рабочих мест и их доля в занятости, привлеченные инвестиции.)
В настоящее время Россия в очередной раз имеет возможность сильно продвинуться на пути развития отечественной региональной политики. В сентябре 2004 года принято решение о создании Министерства регионального развития (его «предшественник» был ликвидирован в конце 2001 года). Весьма уместно использовать, в процессе становления указанного института власти западноевропейский опыт.
Прежде всего, надо позаимствовать и внедрить в РФ идеи ответственности государства за процессы регионального развития (исходя из соображений социальной справедливости и сохранения единства страны). Проведение региональной политики невозможно без законодательного оформления и собственной финансовой базы.