ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЦЕНТР. СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ
Председательские парламентские слушания
НОВЫЙ ЭТАП ФОРМИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ

23 апреля в Совете Федерации прошли председательские парламентские слушания «О совершенствовании правового регулирования в сфере государственной национальной политики». Были обсуждены вопросы: о законодательном регулировании национальной политики, о совершенствовании концепции государственной национальной политики РФ, о создании финансовой основы национальной политики. Основная задача слушаний – выработка по этим вопросам единой позиции Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, Министерства регионального развития РФ и Министерства финансов страны, с учетом позиций субъектов страны и экспертов. Парламентским слушаниям предшествовала кропотливая работа. Так, в декабре 2006 года по инициативе и при активном участии Комитета по делам Федерации и региональной политике Совета Федерации прошло впервые за много лет в стране Всероссийское совещание «Россия многонациональная», получившее широкий резонанс как во властных и научных кругах, так и среди широкой общественности, причем во всех регионах Отечества.

С.М. МИРОНОВ,
Председатель Совета Федерации
Доклад на парламентских слушаниях «О совершенствовании правового регулирования в сфере государственной национальной политики»
Совет Федерации как палата регионов, составляющих нашу огромную многонациональную страну, хорошо знает, какое значение имеет для России продуманная национальная политика, и ведет целенаправленную работу по ее совершенствованию.
Этими вопросами активно занимается Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике, они возникают в работе других комитетов и комиссий по профилю их деятельности. И уже больше года работает в нашей палате Объединенная комиссия по национальной политике и взаимоотношениям государства и религиозных объединений.
За этот срок она стала не только площадкой для обсуждения, но и инструментом решения многих наболевших проблем. В поле зрения Комиссии находятся приоритеты законотворческой работы, пути формирования культуры межнациональных отношений, миграционные проблемы, региональный опыт. Она работает над сложными вопросами отношений государства с религиозными объединениями, защиты прав иностранных студентов. Отмечу, что в процессе работы Комиссии удалось предотвратить развитие нескольких конфликтов, возникших на национальной почве.
В декабре 2006 года на всероссийском совещании «Россия многонациональная» было принято решение о создании Координационного совета национально-культурных общественных объединений России. С 2007 года он действует при Объединенной комиссии.
Результаты проделанной в нашей палате большой работы по проблемам национальной политики, сформированные в Совете Федерации подходы, выводы, предложения мы выносим на сегодняшние слушания.
Мы уже неоднократно обсуждали вопросы формирования и реализации государственной национальной политики. Пора перейти от признания и анализа проблем к совершенствованию законодательства. И сегодня мы с вами делаем практический шаг в этом направлении – проводим парламентские слушания, которые являются одной из конституционных форм работы над законами.
В нашей стране немало уже сделано, и многое делается для обеспечения равноправия народов России. Это одна из основ государственного устройства Российской Федерации. Мы с вами обладатели богатейшего национально-культурного многообразия и развитого законодательства в сфере национальной политики.
Конституция России гарантирует основополагающие права граждан на свободное национально-культурное развитие, свободу вероисповедания и определение своей национальной принадлежности.
Законодательство жестко пресекает ксенофобию, экстремизм и все виды национальной розни.
Здесь я на минуту остановлюсь, это очень актуальная сегодня тема. И давайте четко скажем: на бумаге, действительно, написано о необходимости жесткого пресечения, по фактам же мы часто видим, что это далеко не так. Наши правоохранительные структуры буквально в последний год стали называть вещи своими именами и квалифицировать преступления на национальной почве именно как таковые. Ранее все это было мелким хулиганством или бытовыми ссорами. Такое положение дел напоминало «страусиную политику» и было попросту неприемлемо. Это одна из важнейших задач совершенствования законодательства.
Далее, законом защищаются установленные статьей 69 Конституции Российской Федерации права коренных малочисленных народов.
Предусмотрены гарантии прав национальных меньшинств (Ст.71, пункт «в» Конституции России). Мы в 1998 году, я напомню, ратифицировали рамочную Конвенцию «О защите национальных меньшинств».
Отдельно нужно сказать о языковой политике. У нас есть закон о государственном языке, есть нормы, которые позволяют и обеспечивают возможность получать образование на национальном языке, осуществлять поддержку и развитие национальных языков. Вы знаете, что не во всех государствах Европейского Союза даны такие гарантии прав национальных меньшинств, в том числе по использованию национальных языков.
В целом, можно сделать вывод о том, что вряд ли в какой-нибудь из стран можно найти такую развитую законодательную базу государственной национальной политики, какая действует в России.
Но есть и другая сторона – недостаточная практическая эффективность нашего законодательства, о чем я упоминал, и вы знаете примеры этого. Во-первых, оно во многом устарело и требует совершенствования и обновления с учетом современных тенденций. Во-вторых, я думаю, мы, законодатели, должны не только развивать наше законодательство, но и добиваться его исполнения, создавать для этого правовые механизмы.
Основа законодательного регулирования национальной политики была заложена в 90-е годы. Тогда, в условиях фактического отсутствия многих необходимых на том этапе законов действовал принцип так называемого «указного права». И Президент России, как гарант Конституции Российской Федерации, утвердил своим указом Концепцию национальной политики, определившую основные принципы и задачи того периода.
Этот документ сыграл в свое время большую позитивную роль. Но нельзя забывать о том, что это была временная мера, направленная на восполнение пробелов в законодательстве. И сегодня ясно видна необходимость скорейшего принятия базового федерального закона, устанавливающего основные принципы государственной национальной политики. Решение этого важнейшего вопроса недопустимо затянулось.
Одна из причин затягивания законопроектной работы в этой сфере –отсутствие единого, согласованного подхода к выработке национальной политики. При разработке законов о национальных отношениях сталкиваются позиции сторонников различных научных школ.
Считаю, что и на этих слушаниях, и в последующей работе законодателям надо направить научные дискуссии в практическое русло. В подготовке этого ключевого законопроекта пора выходить на результат. Взяв рациональное зерно всех позиций, надо выработать документ, в котором главным будут реальные интересы нашей страны и всех народов России.
Еще одна острейшая проблема, которую надо решать – это фактическое отсутствие финансовой основы национальной политики. Считаю, что для такой страны как Россия подобное положение дел неприемлемо.
Если мы посмотрим на структуру расходов федерального бюджета, то увидим весьма значительные суммы по таким разделам как молодежная политика, образовательная политика, экологическая политика, наконец, миграционная политика. Но – парадоксальная ситуация – раздела (и даже подраздела или строки) «национальная политика» в бюджете сегодня попросту не существует! Минфин последовательно игнорирует прямое требование Концепции национальной политики предусмотреть такую статью расходов.
Задача законодателей – исправить эту ситуацию. Национальную политику нельзя «размазывать» по всем разделам федерального бюджета. Иначе в реализации законов, в работе государственных органов и в поддержке общественных организаций буквально не на что опереться в финансовом плане. Это недопустимо.
По причине отсутствия целевых средств на национальную политику многие полезные законы, о которых я говорил в начале своего выступления, малоэффективны, работают формально – вполсилы!
Например, Закон о национально-культурной автономии. Прекрасная форма самоопределения, но сегодня эти многочисленные организации недостаточно развиты и далеко не в полной мере реализуют свой потенциал. Они могли бы вносить гораздо больший вклад в гармонизацию национальных отношений, если бы получали государственную поддержку.
Из-за отсутствия средств работа по мониторингу этнополитической ситуации и предупреждению конфликтов проводится не системно, держится только на чистом энтузиазме Минрегиона.
Того, что делается без финансирования, без соответствующей организации работы, катастрофически мало. Давайте посмотрим правде в глаза: мы далеко не всегда знаем реальную ситуацию. Ведь до событий в Кондопоге мы считали Карелию одним из самых спокойных регионов страны.
С этим связана и еще одна проблема, которую надо решать безотлагательно. Надо признать, что общественные и государственные институты, занимающиеся национальной политикой, развиты явно недостаточно. Для многонационального государства, наверное, естественно иметь тот или иной орган исполнительной власти, для которого вопросы национальной политики будут главной, профильной сферой деятельности. Не обязательно это должно быть министерство, пусть это будет агентство, служба. Неважно, как он будет называться, но это должен быть орган, который концентрировал бы на себе все задачи и аспекты национальной политики: от формулирования до реализации. Я думаю, что это было бы абсолютно правильно.
Мы с вами прекрасно понимаем, что для проведения системного мониторинга национальных отношений нужно создание в системе исполнительной власти общероссийской сети специализированных учреждений, которые имели бы соответствующее финансирование и статус, установленный законом. Например, в Минюсте, вы знаете, есть учреждения по землеустройству, у Росстата есть Межрегиональный центр обработки статистической информации и так далее. И по важнейшей для нашей страны национальной проблематике надо создавать такую систему.
То же самое касается этнологической экспертизы. Из-за того, что в государстве нет той инстанции, которая поставила бы точку в вопросе о национальном мотиве того или иного правонарушения правоохранительные органы не могут эффективно применять нормы уголовного законодательства (статья 282 Уголовного кодекса), предусматривающие ответственность за возбуждение межнациональной ненависти и унижение достоинства человека по национальному признаку.
Полагаю, что любое преступление, в котором присутствуют национальные мотивы, должно рассматриваться или как имеющее признаки экстремизма, или как преступление с отягчающими обстоятельствами.
Убежден также и в том, что квалифицировать национальный мотив преступления должны специальные структуры, подведомственные органу исполнительной власти, отвечающему за национальную политику.
Подводя итог всему сказанному, отмечу, что основная, первая задача этих парламентских слушаний – придать импульс решению наиболее актуальных задач законодательного обеспечения национальной политики.
Под этим я понимаю, прежде всего, выход на реальные законодательные инициативы. Напомню, что Совет Федерации, в отличие от Государственной Думы, обладает правом законодательной инициативы, как орган власти. Думаю, будет абсолютно логично и правильно, если с такими законодательными инициативами выступит именно Совет Федерации, как палата регионов России, в составе которой представители более чем 30 народов нашей страны. И, конечно, работа над базовым законом, о котором я говорил, должна стать первым и естественным движением в этом направлении.
Вторая задача – создание финансовой основы национальной политики и ее законодательное закрепление.
И третья – объединение всех ветвей и уровней власти в решении чрезвычайно важных вопросов национальной политики.
Глубоко ошибочным был бы отказ от открытого обсуждения проблем межэтнических отношений. Любые законодательные инициативы в этой сфере требуют особой процедуры рассмотрения. Они должны пройти широкую общественную экспертизу с тем, чтобы учесть интересы и особенности всех народов, всех конфессий и всех территорий России.
Полагаю, что пришло время создать комплексную рабочую группу по совершенствованию законодательства в сфере национальной политики, в которую вошли бы члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители Правительства России, а также Министерства регионального развития и Министерства финансов.
В этом вопросе нам нужно преодолеть ведомственную, партийную и другую разобщенность, научиться говорить на одном языке. Ведь цели у нас общие: сделать так, чтобы в нашей стране каждый человек чувствовал себя одинаково комфортно, независимо от национальности, вероисповедания, цвета кожи или его родного языка.

Р.З. АЛТЫНБАЕВ,
Председатель Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике
К итогам парламентских слушаний
Благодаря взвешенной государственной политике, проводимой руководством страны в последние годы, Россия окончательно и бесповоротно встала на путь динамичного поступательного развития. Наша страна развивается не только как крупная промышленная и аграрная держава, но и как многонациональное, многоконфессиональное общество, построенное на принципах равноправия и самоопределения народов.
Российская Федерация – не просто конгломерат территорий, это союз народов, объединенных многовековой историей совместного проживания. Поэтому национальная политика всегда была важной составляющей государственного управления Российской империи, советской России, остается таковой и сегодня.
Дальнейшее развитие национальных отношений требует соответствующего правового обеспечения, своевременного и адекватного обновления законодательства.
И как никогда актуально и требовательно звучат слова Президента страны В. Путина о необходимости ускорения принятия поправок в законодательство, ужесточающих ответственность за экстремистские действия. Это крайне важно для нашей многонациональной демократической страны.
Учитывая, что национальная политика – это крайне деликатная и чувствительная сфера, связанные с ней вопросы, тем более законодательные инициативы, требуют всестороннего обсуждения с учетом всех заинтересованных сторон.
В целях обеспечения открытого и широкого обсуждения предложений по совершенствованию законодательства в сфере национальных отношений наш Комитет подготовил и провел ПРЕДСЕДАТЕЛЬСКИЕ ПАРЛАМЕНТСКИЕ СЛУШАНИЯ на эту тему.
В слушаниях приняли участие Председатель Совета Федерации С.М.Миронов, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, руководители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов, представители федеральных органов исполнительной власти, национально-культурных общественных объединений, научных и деловых кругов.
В ходе слушаний произошел обмен мнениями по вопросам законодательного регулирования национальной политики, в том числе по вопросам доработки и принятия федерального закона, устанавливающего основные принципы государственной национальной политики, совершенствования Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, создания финансовой основы государственной национальной политики.
Состоявшийся диалог носил содержательный, конструктивный характер, прозвучали содержательные предложения, которые заслуживают самого пристального внимания законодателей.
Думаю, что мероприятие стало серьезным вкладом в консолидацию усилий всех ветвей и уровней власти, а также ученых и общественных деятелей в вопросах развития законодательной базы национальной политики.
Для того, чтобы перевести в практическую плоскость имеющиеся конструктивные предложения в этой сфере, было принято решение создать рабочую группу по доработке существующих и разработке новых законодательных инициатив в сфере национальной политики. Впервые предложен крайне широкий состав рабочей группы, не ограничивающийся палатами Федерального Собрания. Планируется, что в состав рабочей группы войдут представители Администрации Президента РФ, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители Правительства Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, национально-культурных общественных объединений России, научных и экспертных организаций.
Полагаю, что такой, без преувеличения, широкий состав рабочей группы не облегчит ее работу, но при этом крайне положительно скажется на результатах ее работы и позволит нам выйти на выверенные, согласованные со всеми участниками законодательного и правоприменительного процесса предложения. Подчеркну еще раз, что нам необходимо достигать согласия в этих вопросах, притом начиная уже с терминологии. Сегодня, к сожалению, мы наблюдаем примеры несогласованности терминов в существующих проектах правовых актов. Так, внесенный в Государственную Думу законопроект носит название «Об основах государственной политики в сфере межэтнических отношений». Из-за этого не ясно – как законопроект согласуется с Конституцией РФ и Концепцией государственной национальной политики в РФ. Оба эти документа не знают терминов «этнос», «этнический» и, соответственно, «межэтнические отношения». Готовящиеся коррективы в указанную концепцию также базируются на устоявшейся терминологии «нация», «национальный».
При этом следует отметить, что Конституция Российской Федерации (п. «е» статьи 71) относит к ведению Российской Федерации установление основ федеральной политики в области национального развития Российской Федерации.
Вне зависимости от терминологии, базовый закон в национальной сфере нужен. Его доработка и принятие это одна из главных задач рабочей группы и парламента в целом.
Однако этот закон будет по-настоящему эффективным и достигнет своей цели только при условии одновременного внесения изменений в бюджетное законодательство и иные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие административную, гражданско-правовую и уголовную ответственность должностных лиц и граждан Российской Федерации, а также разграничение полномочий.
Пока мы не предусмотрим в бюджете средства на национальную политику, любой даже самый безупречный закон в этой сфере будет малоэффективным из-за отсутствия финансовой основы.
Так же и полномочия субъектов РФ и местного самоуправления, которые, к сожалению, не предусмотрены в базовых законах 184-ФЗ и 131-ФЗ. Их надо там прописать в увязке с законом об основах национальной политики.
И, наконец, пока мы не пропишем в административный и гражданский кодексы ответственность за исполнение закона, он не будет работать.
Примечательно, что если все же будут приняты эти важнейшие законодательные акты, то, возможно, отпадет и потребность в концепции национальной политики. Коль скоро мы движемся к правовому государству, то концепцию рано или поздно должны заменить законодательные акты.
Таким образом, нам в рамках рабочей группы предстоит объемная повседневная работа, которая потребует больших усилий как со стороны ученых и специалистов в области национальной политики, так и со стороны парламентариев.
Наряду с этим отдельного внимания заслуживает роль законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В нашей стране, как известно, два уровня законодательства – федеральный и региональный. С удовлетворением могу отметить, что во многих субъектах РФ существует весьма развитое региональное законодательство по национальной политике, во многом даже опережающее и расширяющее федеральное законодательство. Но эти крайне положительные примеры, к сожалению, пока единичны.
Уверен, что даже в рамках действующего федерального законодательства региональные органы власти могли бы существенно активизировать свои действия по реализации национальной политики. Первое и самое главное – это предусмотреть при подготовке бюджетов субъектов Российской Федерации на 2008 год дополнительные расходы на реализацию полномочий в сфере национальной политики.
Есть и другие направления работы в сфере национальной политики, на которые, по-моему, следует обратить пристальное внимание регионам. Это, например, повышение квалификации специалистов в сфере национальной политики, а также обучение сотрудников правоохранительных органов основам национальных отношений.
Крайне полезным было бы организовать в регионах работу по оказанию консультативных услуг населению и национально-культурным общественным объединениям по вопросам защиты их прав в сфере национальных отношений. Это задача по плечу региональным властям.
Ну и еще одно крайне востребованное направление работы, которое, на мой взгляд, должно концентрироваться именно на региональном уровне,– это мониторинг этнополитической ситуации, выявление, профилактика и предупреждение конфликтных ситуаций на национальной и религиозной почве. Это вопрос сугубо организационный, он требует привлечения специализированных научных учреждений, национально-культурных автономий, национальных объединений, других общественных организаций и их эффективной координации.
И завершая, выскажу одну резюмирующую мысль. Национальная сфера все же отличается тем, что в ней положительная практика должна опережать законодательное регулирование. Традиции дружбы народов на протяжении веков складывались как неписанные нормы, а уже затем мы закрепляли «де юре» то, что существует «де факто».
Поэтому я хотел бы призвать региональные органы власти и общественные объединения проводить повседневную практическую работу по гармонизации национальных отношений, вносить свой вклад в сохранение мира и взаимопонимания между народами России.

М.Н. ПОНОМАРЕВ,
заместитель министра регионального развития РФ
По данным мониторинга, который проводит Министерство регионального развития и средств массовой информации, в 1996 году было порядка 10 тысяч публикаций СМИ, касающихся межнациональных вопросов, а уже в 2006 году этот показатель составил около 150 тысяч. Это показывает актуальность тех вопросов, которые мы с вами обсуждаем.
В Российской Федерации проживает свыше 160 народов. В этой связи вспомню слова русского историка Владимира Соловьева, который сказал, что истинное единство народов есть не однородность, а всенародность, то есть взаимодействие и солидарность всех для самостоятельной и полной жизни каждого. Обеспечение взаимодействия и солидарности народов Российской Федерации – главная цель совершенствования правового регулирования в сфере государственной национальной политики.
Основным документом вопросов государственной национальной политики является Концепция государственной национальной политики, которая является действующей, хотя она утверждена указом Президента Российской Федерации в 1996 году. И в нее закладывался основной принцип: сильные регионы – это сильная Россия.
В этой связи было соответствующее поручение Президента Российской Федерации Правительству, а Правительство дало поручение министерству... Потом было дано поручение Министерству регионального развития о подготовке корректив в концепцию государственной национальной политики. Была создана межведомственная комиссия при Министерстве регионального развития, в ее состав вошли свыше десяти представителей федеральных органов исполнительной власти.
Основной целью тех корректив, которые были внесены в марте в правительство, является единство российской гражданской нации при сохранении этнокультурного многообразия страны. Об этом не раз в своих выступлениях говорил Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин.
Внесенные изменения касаются современного состояния межнациональных отношений, принципов, целей, задач и основных направлений реализации государственной национальной политики. Определены новые реальные опасности, встающие перед Россией в сфере межнациональных отношений. Это проявления национализма, экстремизма и ксенофобии. Учтена роль миграционных процессов в формировании межнациональных отношений.
Министерством был издан приказ, и органам исполнительной власти субъектов Федерации были направлены методические рекомендации по выявлению формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений и определению примерного порядка действий в ходе конфликтных ситуаций и ликвидации их последствий.
Во многих субъектах данные методические рекомендации уже используются, на их основании издаются свои методические рекомендации. И я уже говорил, что нам удалось при помощи этого избежать ряд конфликтов в регионах Российской Федерации.
В Российской Федерации 17 федеральных, 175 региональных и 371 национально-культурная автономия. В консультативном совете по делам национально-культурных автономий, созданном при министерстве, принимают участие почти все.
Министерством продолжается совершенствование законодательства по проблемам национальных меньшинств и коренных малочисленных народов.
В 2005 году был принят закон о государственной службе российского казачества, который предусматривает принятие ряда нормативно-правовых актов.
Министерство направило в Минфин предложения по финансовому обеспечению и реализации мероприятий в сфере государственной национальной политики.
Мы уже не один год работаем по созданию концепции федеральной целевой программы «Этнокультурное развитие регионов России». Данная программа сейчас проходит согласование, она рассчитана на период с 2008 по 2012  годы.
Мы поддерживаем инициативу по созданию единой рабочей группы, рабочей комиссии по координации усилий и правовому регулированию в сфере государственной национальной политики.

Е.Н. ТРОФИМОВ,
Председатель Комитета Государственной думы по делам национальностей
Отправной точкой любой дискуссии в сфере национальной политики является концепция государственной национальной политики, которая подтверждает базовые принципы национальной политики, зарегистрированной или записанной Конституцией Российской Федерации.
В то же время любая стратегия, а именно так мы расцениваем концепцию, должна иметь четкие правовые механизмы регулирования этими процессами, которые требуют конкретного вмешательства органов исполнительной власти. Именно такой подход обеспечивает защиту интересов наших граждан, сохранение их этнической идентичности.
Я пока, если откровенно сказать, не вижу той заинтересованности, о которой говорю, со стороны нашего Правительства. Сегодня Михаил Николаевич Пономарев в выступлении робко сказал о работе, проведенной над проектом концепции, но хочу сказать, что для подготовки этого документа были стянуты лучшие силы, которые разбираются в этих вопросах.
Почему-то в течение четырех лет поручения Президента не выполняются, а он еще в 2002 году дал поручение внести коррективы. И, наверное, нужно говорить уже не о коррективах, а о новой редакции этой концепции, потому что вызрел новый хороший документ.
Второе. С ноября, ровно пять месяцев, в Правительстве находится проект федерального закона об основах государственной политики в сфере межэтнических отношений в Российской Федерации. Мы его дважды направляли в субъекты Российской Федерации.
73 положительных отзыва от субъектов законодательной инициативы мы получили. Мы получили положительные отзывы от Общественной палаты, Ассамблеи народов, Минрегиона.
Хочу напомнить, что сегодня у нас за формирование национальной политики по распределению обязанностей ответсвенность несет Минрегион. И тогда у меня складывается мнение, что у нас в Правительстве не считаются с позицией организации, которая несет ответственность.
Третье. Тезисно остановлюсь на этнических особенностях общественной самоорганизации граждан. Как показывает практика, общественные этнические процессы не могут развиваться стихийно. В этой связи обращает на себя внимание следующее. Одним из реальных институтов, причем особо хотелось бы подчеркнуть, состоявшихся институтов гражданского общества, можно считать наши национально-культурные автономии всех уровней, действующие в соответствии с буквой закона. Сегодня все о них говорят. Но вы посмотрите на это серьезно. Они занимаются самовыживанием. Они достают деньги, чтобы заплатить арендную плату, решить какие-то вопросы. А вот когда речь идет о культуре, о развитии языка, то ни средств, ни желания у наших национально-культурных автономий уже не возникает.
Я хочу сказать, что 122-м законом было выхолощено все, что касается финансовой поддержки, особенно федеральных, национально-культурных автономий. Складывается картина – 17 федеральных национально-культурных автономий есть, а поддержки из государственного бюджета никакой нет.
И я хочу сказать, что мы сделали попытку, внесли такое предложение и получили из Правительства ответ – нет финансов. Сегодня мы вместе с Минрегионом проработали еще один вариант. И мы прекрасно понимаем, что при решении вопросов самофинансирования в этом проекте необходимо четко записать: поддержать на уровне центра – из федерального бюджета, на уровне субъектов – из региональных бюджетов, на уровне городов и районов – из местных бюджетов.
Не скрою, что на уровне центра мы представили финансово-экономическое обоснование и попросили на 2008 год 102 млн рублей. Мы понимаем, что с чего-то надо начинать. Надо нарабатывать этот опыт.
Четвертое. Россия, конечно, самобытна не только многообразием культур, традиций, языков. Историческая самобытность обустройства российской государственности затрагивает проблемы отдельных народов, их трагические страницы, к числу которых относится и насильственная депортация по национальному признаку. Это большая беда. Но я хотел бы, чтобы мы не шарахались в другую сторону.
И, наконец, последнее. Приняты по инициативе комитета три закона – о гарантиях прав коренных народов, об основных общих принципах организаций коренных малочисленных народов и о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов.
Они в принципе существенно дополняют конституционные права коренных малочисленных народов.
Однако с изменением экономической и общественно-политической ситуации все лучшее, что было наработано, все тем же 122-м законом было выхолощено и утратило свою действенность. К тому же следует признать, что действующие до сих пор нормы обеспечения прав малочисленных народов в области защиты исконной среды обитания, включая, в первую очередь, права на землю и иные природные ресурсы на территориях традиционного проживания и хозяйственной деятельности, носят сейчас во многом декларативный характер. А Водный и Земельный кодексы выхолостили это до конца.
В этой связи группой депутатов Государственной Думы подготовлен проект федерального закона о защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Этим законопроектом предлагается установить порядок образования территорий, традиционного образа жизни и хозяйственной деятельности, а также полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Хочу сказать, что закон сложный, закон затратный.
Хотелось бы, заканчивая свое выступление, сказать о том, что сегодня, если мы хотим законодательную деятельность в сфере национальной политики немного продвинуть вперед, то видны три направления. Первое – завершение работы над концепцией. Второе – рассмотрение концепции закона о государственной политике в сфере межэтнических отношений в Российской Федерации. И третье – мы должны с помощью Сергея Михайловича сдвинуть с места проблемы финансирования национальной политики. Без финансирования национальной политики не бывает!

Г.Д. ОЛЕЙНИК,
Председатель Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов
К сожалению, приходится признавать тот факт, что национальная политика, проводимая в России, ни в своем историческом прошлом, ни в своем современном настоящем никогда не могла полностью учесть интересы всех этнокультурных групп населения.
Возможно ли это в будущем? Полагаю, да.
А сужу о неэффективной деятельности государства в этом направлении по ситуации, которая складывается в правовом регулировании, относящемся к сфере жизнедеятельности такого сообщества представителей живых традиционных культур, как коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Положение этих народов регулируется российским законодательством, существует даже два федеральных закона, которые посвящены этому сообществу коренных северян. Но... само правовое регулирование в этой области осуществляется неполноценно, я бы даже сказал формально в целом.
Так, деятельность общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока регулируется специальным федеральным законом, но она не может осуществляться полноправно, поскольку гражданско-правовой статус таких общин не определен. Законодательная инициатива, имеющая целью устранение этого упущения, до сих пор не рассмотрена.
Еще более неопределенным представляется положение с территориями традиционного природопользования северных аборигенных народов. Правовой статус этих территорий установлен специальным федеральным законом еще, обратите внимание, в 2001 году. Однако непосредственно правовое регулирование в отношении них не осуществляется совсем, поскольку таких территорий юридически нет. Они очень нужны, но не созданы. Чтобы их создать, и чтобы земли таких территорий действительно начали использоваться как земли особо охраняемых природных территорий для традиционного природопользования, необходимо принять соответствующие положения и ряд других подзаконных актов.
Но уже на протяжении шести лет Правительство Российской Федерации эти документы не принимает. Почему происходит подобное? Почему образуются пробелы и, соответственно, проблемы в законодательном обеспечении уникального сообщества малочисленных аборигенных народов Севера? Почему мы не в состоянии сегодня учесть интересы этого этнокультурного сообщества? Просто жизнь коренных народов Севера органично связана с традиционными видами хозяйствования. И если нет возможности ими заниматься, она просто угаснет.
Именно по этой причине государство и должно законодательно закрепить право коренных малочисленных народов на существование в соответствии с их вековыми традициями. Очевидно, дело здесь не столько в принятии отдельных, посвященных им федеральных законов и дальнейшем их совершенствовании, сколько в сложности, противоречивости и неразрешимости тех проблем, которые тесно связаны с земельными и природно-ресурсными отношениями.
Что же все-таки можно и необходимо сделать, чтобы интересы и права тех и других были учтены и законодательно оформлены? Определенно ясно одно, нельзя только констатировать ситуацию и ждать, когда же придет время долгожданных и правильных перемен.
Во-первых, необходимо дополнительно к существующей концепции государственной национальной политики разработать концепцию устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Во-вторых, разработать и законодательно утвердить порядок, который бы устанавливал правовые основы регулирования взаимоотношений этих народов с иными субъектами хозяйственной деятельности, или, иначе говоря, стратегию взаимоотношений коренных малочисленных народов Севера и хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на территории их проживания.
Обе эти идеи принадлежат Минрегиону России. Мы со своей стороны полностью поддерживаем инициативу этого министерства по проблемам коренных малочисленных народов и будем способствовать ее продвижению и реализации.
Что же касается деятельности собственно нашего Комитета по делам Севера и малочисленных народов, направленной на совершенствование правового регулирования в относящейся к его ведению сфере, то здесь в первую очередь необходимо сказать о наших попытках устранить имеющиеся пробелы.

А.Е. БУСЫГИН,
заместитель министра культуры и массовых коммуникаций РФ
Прежде всего хотелось бы поблагодарить Совет Федерации и его руководство за то, что они последовательно, настойчиво и постоянно привлекают внимание, в том числе и Правительства, общественности к вопросам межнациональных отношений в России.
Вопрос сложный, важный, актуальный. Об этом свидетельствует большое число участников сегодняшних парламентских слушаний. Межнациональные отношения и межнациональный диалог – это всегда в значительной части и межкультурный диалог, который дополняется еще и диалогом межконфессиональным.
Поэтому рассматривать в отрыве межнациональные отношения от вопросов культуры совершенно невозможно.
И если Совет Федерации, как Сергей Михайлович сказал в самом начале, в последнее время предотвратил своими действиями ряд конфликтов, как, например, в Кондопоге (но это оперативное вмешательство), то, если говорить о предвидении таких процессов, об их купировании на ранних этапах, здесь вопросы культуры становятся наиболее важными и нужными при их решении.
Кстати, правильно говорится о том, что концепция национальной политики должна быть принята. Период ее доработки неоправданно затянулся. Но должен сказать о том, что жизнь постоянно ставит все новые и новые проблемы. И один из дестабилизирующих факторов – проявление бытового национализма и ксенофобии...
А вопросы межкультурного диалога и снижения межнациональной напряженности можно решать тогда, когда люди различных национальностей не имеют фобий, имеют полную информацию о культуре другого народа, когда они отходят от стереотипов. Согласитесь, что очень многие взаимоотношения, особенно на бытовом уровне, строятся на основе простейших стереотипов. И средствами культуры необходимо эти стереотипы разрушать.
Правильно ставится здесь вопрос о том, что нужно иметь программы. Но как показывает опыт, у нас количество федеральных целевых программ постоянно растет, потом Правительство через некоторое время их урезает.
Не возражая против того, что нужно иметь отдельные программы по национальной политике, включая программы по межкультурному диалогу, можем сказать, что эти вопросы вполне можно решать и в рамках программы, скажем, «Культура России».
Не бог весть какое финансирование. В этом году менее 12 миллиардов рублей.
Мы абсолютно согласны с постановкой вопроса на данных парламентских слушаниях, что необходимо увеличить или вообще ввести бюджетное финансирование, помощь деятельности национально-культурных автономий на федеральном уровне и на уровнях субъектов Федерации, на региональном. Потому что эти национально-культурные автономии проводят колоссальную работу, в частности, по сохранению духовного наследия народов России.
Об этом шла речь 26 декабря на заседании Государственного совета Российской Федерации. На нем Президент поручил дать предложения по механизмам софинансирования.

В.И. СЛУЦКЕР,
член Совета Федерации, заместитель председателя Объединенной комиссии СФ по национальной политике, взаимоотношениям государства и религиозным объединениям
Концепция, скорее всего, для нас должна быть таким продуктом, который позволит определить политическую деятельность руководства нашей страны, Правительства в определенном секторе нашей внутриполитической жизни, в этноконфессиональных отношениях. Это все сплавлено в единый конгломерат этноконфессиональных отношений. В этом же конгломерате находится культурный слой и все остальное, что продуцирует система ценностей...
Эта концепция должна ясно определять, где мы находимся сегодня, и чего мы хотим добиться завтра. Нужен новый формат закона, регулирующий национально-конфессиональные отношения.

А.Г. ЖАФЯРОВ,
заместитель начальника управления Генеральной прокуратуры РФ
В условиях современной внутриполитической ситуации в России особенно обострились проблемы сепаратизма и спекуляции национальными идеями, что приводит к увеличению преступных проявлений на национальной и конфессиональной почве. Количество преступлений экстремистской направленности за 2006 год в сравнении с позапрошлым годом увеличилось более чем на 50%, и это только зарегистрированные преступления... С учетом многонациональной и многоконфессиональной структуры российского общества эти проявления представляют одну из серьезнейших угроз стабильности в обществе и целостности Российского государства.

М.М. КАПУРА,
член Комитета СФ по правовым и судебным вопросам
Почти все этнические конфликты, которые реально подрывают устои национальной безопасности, как свидетельствует отечественный и международный опыт, имеют социально-правовые формы. Поэтому правовое регулирование государственной национальной политики должно носить превентивный характер – упреждать конфликты и обеспечивать межпоколенческую преемственность.
В системе действующего федерального законодательства существует пробел, затрудняющий сбалансированное социальное развитие национально-территориальных и национально-государственных образований. Речь идет о проекте федерального закона о государственных социальных стандартах. Ясно, что этот закон будет способствовать выравниванию различий в социальной сфере и ликвидации социального неравенства, укреплять межнациональную солидарность и общественное единение.
Существуют проблемы и в региональном законодательстве. После принятия 122-го закона законодательные органы субъектов Федерации не успели своевременно отреагировать и создать региональную законодательную базу для его реализации. В числе наиболее запоздавших оказались именно национально-территориальные и национально-государственные образования.
Другим важным аспектом социально-правового регулирования в свете государственной национальной политики является, безусловно, правоприменительная практика.
Полагаю, что создание (на сегодняшний день это уже назрело объективно) при Президенте Российской Федерации соответствующего органа (например, Совета по вопросам государственной национальной политики) и наделение его необходимыми полномочиями обеспечит качественное совершенствование правового регулирования в сфере государственной национальной политики.

Х.Д. ЧЕЧЕНОВ,
заместитель председателя Комитета СФ по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии
Я считаю, что законодательство и нормотворчество в национальной политике и межнациональных отношениях должно быть исключительно прерогативой федеральной власти. Другое дело, надо адаптировать эти законы к местным под контролем федеральных структур и создавать исполнительные органы власти, чтобы реализовывать национальную политику хоть на региональном, хоть на муниципальном уровнях. Но повторяю: базовые документы должны быть федеральными.
Я считаю, что необходимо законодательно предусмотреть ротацию руководителей правоохранительных органов в регионах на территории всей России, и не реже, чем раз в пять лет. По 10–15 лет сидящие на месте прокуроры, в том числе и министр внутренних дел, руководители судейских органов, налоговых служб и так далее обрастают ненужными связями. Раз мы «сшиваем» Россию воедино, пусть поработают во всех ее субъектах, насколько хватит возраста.
И не надо, чтобы в одном и том же субъекте представители одной и той же национальности занимали все эти должности. Это уже прообраз раскола России, ибо те, кто надзирает над законом, должны все играть под одну музыку, и она должна быть только российской.

РЕКОМЕНДАЦИИ
парламентских слушаний
О совершенствовании правового регулирования в сфере государственной национальной политики
23 апреля 2007 г.

В Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации состоялись парламентские слушания «О совершенствовании правового регулирования в сфере государственной национальной политики».
В слушаниях приняли участие Председатель Совета Федерации С.М.Миронов, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, руководители федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представители общественных национально-культурных объединений России, научных кругов и средств массовой информации.
Обсудив актуальные вопросы государственной национальной политики, участники парламентских слушаний отмечают, что в Российской Федерации создана правовая база национальной политики. Действуют нормы, обеспечивающие равноправие и самоопределение народов. Приняты важнейшие законодательные акты, устанавливающие основополагающие гарантии и права коренных малочисленных народов, национальных меньшинств, защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Предусмотрено право на создание национально-культурной автономии. Действует и совершенствуется обширное языковое законодательство.
Вместе с тем, участники парламентских слушаний отмечают необходимость совершенствования законодательства в сфере национальной политики и создания ее прочной финансовой основы.
Законодательство Российской Федерации в сфере национальной политики, основа которого была заложена в 90-е годы, не в полной мере отражает современные потребности многонационального общества. Затягивается принятие базового федерального закона, устанавливающего основные принципы государственной национальной политики.
Эффективность национальной политики требует внесения в бюджетное законодательство и иные правовые акты Российской Федерации изменений, устанавливающих административную, гражданско-правовую и уголовную ответственность должностных лиц и граждан Российской Федерации.
Отсутствие в законодательстве Российской Федерации гарантий государственной поддержки национально-культурных объединений за счет средств федерального бюджета не способствует их развитию и участию в гармонизации национальных отношений. Для повышения роли общественных институтов со стороны государства требуется создание необходимых правовых и организационных условий, в том числе организация проведения на постоянной основе этнологической экспертизы деятельности государственных и общественных организаций, публикаций средств массовой информации.
В сфере национальной политики следует отметить недостаточную скоординированность действий органов государственной власти, наличие различных, не всегда согласованных подходов к основным принципам правового регулирования и терминологии. Требуется консолидация усилий всех ветвей и уровней государственной власти в вопросах совершенствования законодательного регулирования национальной политики, а также участие в этом процессе институтов гражданского общества и научных кругов.
Учитывая вышесказанное, участники парламентских слушаний рекомендуют:

1. Федеральному Собранию Российской Федерации:
1.1 Образовать рабочую группу по совершенствованию законодательства в сфере национальной политики.
1.2 Поручить Комитету Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике до 15 мая 2007 года сформировать рабочую группу, включив в ее состав по согласованию представителей Администрации Президента Российской Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, представителей Правительства Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства образования и науки Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Конституционного суда Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, национально-культурных общественных объединений России, научных и экспертных организаций.

2. Рабочей группе по совершенствованию законодательства в сфере национальной политики рассмотреть и учесть в работе следующие предложения:
2.1 Предусмотреть в законодательстве новые государственные полномочия в сфере национальной политики. В том числе:
– осуществление контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере национальной политики,
– мониторинг этнополитической ситуации в субъектах Российской Федерации,
– осуществление научно-исследовательских работ в сфере государственной национальной политики,
– создание территориальных органов в субъектах Российской Федерации и специализированных учреждений в сфере национальной политики,
– другое.
2.2 Дополнить перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими самостоятельно, полномочиями в сфере национальной политики (Федеральный закон от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
2.3 Дополнить перечень полномочий органов местного самоуправления в сфере межнациональных отношений в Российской Федерации полномочиями в сфере национальной политики (Федеральный закон 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
2.4 Предусмотреть в уголовном и административном законодательстве конкретные меры ответственности граждан, государственных и общественных организаций и их должностных лиц за исполнение законодательства в сфере национальной политики.
2.5 Внести в гражданское и гражданско-процессуальное законодательство изменения, предусматривающие гражданско-правовую (имущественную) ответственность за оскорбление национального достоинства в качестве разновидности компенсации морального вреда.

3. Государственной Думе ускорить рассмотрение и принятие проекта федерального закона № 344854-4 «О внесении изменения в статью 16 Федерального закона «О национально-культурной автономии», предусматривающего финансирование деятельности, связанной с реализацией прав национально-культурной автономии, за счет средств федерального бюджета.

4. Правительству Российской Федерации:
4.1 Рассмотреть вопрос о создании финансовой основы государственной национальной политики и внесении соответствующих изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации.
4.2 Предусмотреть при подготовке проекта федерального бюджета на 2008 год расходы на реализацию государственной национальной политики.
4.3 Поддержать проект федерального закона №344854-4 «О внесении изменения в статью 16 Федерального закона «О национально-культурной автономии», предусматривающего финансирование деятельности, связанной с реализацией прав национально-культурной автономии, за счет средств федерального бюджета.

5. Законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
5.1 Принять активное участие в совершенствовании законодательства в сфере государственной национальной политики и направить свои предложения в Совет Федерации до 1 июня 2007 года.
5.2 Предусмотреть при подготовке бюджетов субъектов Российской Федерации на 2008 год расходы на реализацию мероприятий в сфере национальной политики.
5.3 Предусмотреть в системе органов власти субъектов Российской Федерации самостоятельные структуры, ответственные за исполнение полномочий в сфере национальной политики.
5.4 Активизировать взаимодействие с региональными национально-культурными общественными объединениями, предусмотрев совместные планы работы и их участие в реализации программ этнокультурного развития регионов.
5.5 Организовать работу по оказанию консультативных услуг населению и национально-культурным общественным объединениям по вопросам защиты их прав в сфере национальных отношений.
5.6 Осуществлять на постоянной основе мониторинг этнополитической ситуации и на его основе проводить работу по выявлению, профилактике и предупреждению конфликтных ситуаций на национальной и религиозной почве.