СРЕДА УПРАВЛЕНИЯ. РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
Сергей Артоболевский: «АЛЬТЕРНАТИВА ОДНА – РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА, АДЕКВАТНАЯ ПРОБЛЕМАМ СТРАНЫ»

Сергей Сергеевич Артоболевский, доктор географических наук, заведующий Отделом экономической и социальной географии Института географии РАН. В 1974 г. окончил МГУ им. Ломоносова. В 1982 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата, а в 1992 г.– доктора географических наук. Трудится в Институте географии РАН, является Главным ученым секретарем Международной академии регионального развития и сотрудничества, членом Ассоциации региональных исследований, редакционной коллегии журналов «Европейские пространственные исследования и политика», «Международные исследования по планированию», заместителем руководителя группы по региональным проблемам Президентского Совета. Стипендиат Нидерландского института в области гуманитарных исследований, лектор в Школе географии Оксфордского университета, приглашенный профессор Амстердамского университета, лектор Шотландского королевского географического общества. Имеет многочисленные научные труды. Выступает с докладами и публицистическими статьями по социальным проблемам и региональной политике.

Региональная политика в Российской Федерации до сих пор не оформлена ни институционально, ни законодательно. Политики и ученые пока не договорились даже о том, что включает в себя это понятие. Чаще всего к региональной политике относят любую пространственную деятельность государства на федеральном уровне или деятельность субъектов федерации, или сводят ее лишь к государственному регулированию размещения экономики. Нет понимания того, что региональная политика – особое направление деятельности государства (как экономическая, финансовая, внешняя или экологическая политика) со своими целями, объектами, методами, институтами. Ее коренное отличие от всех прочих заключается в следующем: в рамках региональной политики вмешательство государства имеет определенные территориальные цели (территориальные единицы различных уровней и их группы), а не охватывает всю территорию страны.
Региональная политика преследует преимущественно социально-политические цели – единство страны, социальную справедливость. При этом экономика используется ею лишь в качестве инструмента их достижения. В то же время включение в сферу региональной политики практически всех направлений деятельности государства ведет к ее полному умалению и принятию документов, состоящих из общих слов (не предусматривающих никаких реальных действий). Указ Президента №803 от 3 июня 1996 года и утвержденные им Основные положения региональной политики включили в себя все – от федерализма и местного самоуправления до экологии и национальных отношений. И что же? Из документа не ясны ни цели региональной политики, ни пути их достижения.
Нередко еще делаются попытки представить региональную политику в качестве деятельности, призванной решать экономические проблемы страны и, соответственно, институционально втиснуть ее в Министерство экономического развития и торговли. Говоря о региональной политике, почти всегда в качестве ее объектов рассматривают субъекты федерации или их группы. Естественно, их власти и предполагаются в качестве практически единственных объектов внимания федеральных институтов, получателей помощи. Но это принципиально неверно. Если региональная политика осуществляется федеральным центром (на деньги федерального бюджета), то ему и решать, какие избрать территории, кому и как на них предоставлять дополнительные права, давать средства. Региональная политика – это всегда поощрение одних территорий и дискриминация других.
Регионы России внутренне очень неоднородны. И если брать их целиком в качестве получателей помощи в рамках региональной политики, то нет никаких гарантий, что средства окажутся в наиболее кризисных местах. Кроме того, деятельность федеральных властей, минуя власти субъектов, только усилят позиции первых в стране (и несколько ограничат возможности последних). Не нужно сомневаться, размазывание ограниченных средств по большой территории приведет лишь к низкой эффективности их освоения. А ведь федеральный центр должен обеспечить их использование для решения главных проблем кризисных ареалов, а не для латания дыр. Но это возможно лишь при предоставлении помощи и производителям товаров и услуг, и органам местного самоуправления, и, в случае их создания, государственной власти субрегионального уровня. При этом власти субъектов не следует полностью исключать из списка потенциальных получателей помощи, но и давать им исключительные права тоже нельзя. Все должно организовываться на конкурсной основе.
Проводя собственную региональную политику (т.е. сравнивая между собой регионы и их части), федеральные органы обязаны стимулировать тиражирование ее в субъектах федерации. Региональная политика субъектов федерации (каждому из которых можно найти аналог по площади и численности населения среди стран мира) уже будет оперировать с их отдельными ареалами, стимулируя развитие избранных. При этом одна и та же территория может быть объектом и федеральной, и «субъектной» региональной политики.
Но в чем причина отсутствия в стране адекватной существующим проблемам региональной политики? Ответ прост: прежде всего, в ее институциональной «бесхозности» (ею занимаются множество федеральных органов). Так, различные документы по региональной политике разрабатывались в Администрации Президента, в центральном аппарате Правительства, Министерстве экономического развития и торговли, Министерстве регионального развития, в Государственной Думе... Для большинства органов власти она имеет третьестепенное значение, часто воспринимается как ненужная нагрузка. Причем деятельность их никак не координируется.
Созданное недавно министерство регионального развития должно иметь собственные средства и права. В противном случае его благие пожелания никто слушать не будет. Основными его задачами должны стать: мониторинг процессов регионального развития в стране (в т.ч. на уровне административных районов, городов), экспертиза последствий решений, принимаемых данными органами управления, при возможности «блокировки» наиболее катастрофических из них, координация деятельности федеральных органов власти в области региональной политики, помощь в развитии кризисных территорий.
Однако нельзя всю федеральную региональную политику «делать» из Москвы. В ее реализации должны быть задействованы избранные в качестве исполнителей муниципальные и региональные власти. Но ее принципы, направления, законы и т.д. должны разрабатываться в центре и соответствовать федеральным целям. Региональная политика – это политика «сверху». Возможность достижения компромисса между органами власти 87 регионов о направлениях и методах региональной политики равна нулю.
Для региональной политики нет достаточной статистической и научной базы. Необходимо иметь в Центре подробную социально-экономическую статистику по муниципальным образованиям «первого уровня» (административные районы и города). В стране нет ни одного научного подразделения, занятого анализом тенденций регионального развития, проблемным районированием, разработкой инструментария региональной политики, критической оценкой отечественного и зарубежного опыта. И не нужно сомневаться, реализация высказанных выше предложений вызовет сопротивление и на федеральном, и на региональном уровнях. Альтернатива одна – региональная политика должна быть адекватна проблемам страны.