СРЕДА УПРАВЛЕНИЯ. ФЕДЕРАЛИЗМ
ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ЭТНИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Юрий Павлович Бойко – автор 11 монографий и 250 научных публикаций по политологии, юриспруденции, демографии, экономике, психологии. Известный и авторитетный специалист по исследованию проблем национальной интеграции современной России, самоопределения народов с точки зрения развития национального сознания, изучению международного опыта формирования гражданского общества. Автор современных разработок по вопросам национально- государственного строительства.

В нашей стране и за рубежом имеются исследования, авторы которых подходят к рассмотрению истории России, отрицая саму способность русского этноса к самоорганизации – они делают акцент на том, что истории русского национального государства быть не может, поскольку «полиэтничность является неизменной константой российской истории». Россия являет собой пример альтернативного (по сравнению с Европой) принципа образования государства и общества на базе беспрецедентного этнического многообразия, охватывающего четыре мировые религии, целую шкалу различных образов жизни и экономических укладов на территории, географически относящейся к Европе и Азии.
Для выявления глубинных истоков федералистской традиции в истории русской государственности полезно помнить, что политико-административный строй, сложившийся в раннефеодальном монархическом древнерусском государстве, представлял собой своеобразную «федерацию княжеств», во главе которой стоял киевский великий князь. Местные князья, возглавлявшие племенные союзы, были сравнительно автономны и участвовали во внешнеэкономических акциях великого князя. В этом заключалась на определенном этапе истории большая опасность для единства страны.
Показательно, что феодальная раздробленность, облегчившая завоевание и закабаление русских княжеств татаро-монгольскими войсками в XIII в., никогда не опиралась на этнический компонент, хотя различия такого рода всегда сохранялись, и самобытность отдельных народов, входивших в состав Киевской Руси, осознавалась ими на уровне культуры, наличия местных говоров и несовпадения религиозной обрядности.
Первая дезинтеграция древнерусского государства имела в основе политико-экономические, а не национальные компоненты.
Централизация была единственным способом национального самосохранения. С XIV века начинается процесс нового объединения русских земель, теперь уже вокруг Великого княжества Московского. Его правители постепенно завладели всеми уделами, сумели к 1480 г. свергнуть монгольское иго и достигли большого могущества.
В XIV – начале XVI вв. был заложен фундамент русского централизованного государства Московии. Происходило коренное изменение организации государственного единства. Отношения подданства постепенно вытеснили отношения сюзеренитета-вассалитета. С образованием централизованного государства удельные княжества и феодальные республики окончательно растворились в едином политическом пространстве.
Процесс образования нового государства был завершен в начале XVI века, когда князь Василий III присоединил к Москве остатки Рязанского княжества, Псков и освобожденный от литовцев Смоленск. Русское государство стало еще более многонациональным, присоединив вместе с землями Нижегородского, Пермского и других уделов населявшие их нерусские народы: мещеров, карелов, саамов, ненцев и удмуртов. Часть из них вскоре ассимилировалась, но основная масса смогла сохранить этническую и культурную самобытность, чему московские власти совсем не препятствовали. Венчала этот процесс политика Ивана Грозного, который значительно расширил территорию страны, что увеличило долю неславянского населения.
В процессе длительной массовой колонизации Сибири, а затем и Дальнего Востока вырабатывались принципы «национальной» политики в отношениях с коренными народами присоединяемых территорий. В своей основе эти принципы остались присущи российской власти в последующие периоды истории. Московская власть придерживалась политики поощрения переселения, выступала за проведение в целом сдержанных осмотрительных действий, прибегая к силе и подавлению недовольства только в крайних случаях. Сибирские воеводы постоянно получали предписания относиться к нерусским народам «с добром и мягкостью, не взимать ясак с жесткостью и принуждением». В законодательных актах, относящихся к эпохе централизации российского государства (XVI в.), сделан акцент на интересах государства, на подчинении каждого человека и всего населения его диктату, но при этом, с учетом многонациональности страны, признавались правовые традиции, сложившиеся ранее на присоединенных или приобретенных землях.
Для центрально-европейских монархов, японцев и османов образование империй было, как правило, результатом договорного закрепления итогов кровопролитных войн, способом упрочить централизованное управление государством. Для стран Западной Европы имперское строительство означало поиски новых торговых путей и вытеснение конкурентов с новых рынков сырья и сбыта.
Различия в самой «имперской концепции» европейских стран и России обусловили специфику «российского империализма».
Период становления и упрочения абсолютистской власти знаменовался дальнейшим расширением территории Российского государства. Это расширение шло преимущественно за счет западных земель. В начале периода в состав Российского государства вошла Левобережная Украина, а в XVIII в. — и Правобережная. Результатом активной внешней политики Петра I явилось присоединение Прибалтики.
Фактически присоединение в последующем к России и новых восточных земель происходило, кстати, не путем завоевания, а посредством массового освоения обнаруженных природных ресурсов, посредством экономической колонизации, постепенного смещения границы расселения подданных государства на восток. К России были присоединены Бурятия, Якутия, Камчатка, Приморье и Курильские острова. Данью и налогами в тех краях были обложены не столько местные народы, сколько предприимчивые русские переселенцы, поднимавшие российский флаг над своими жилищами в созданных ими новых фортах и портовых поселениях. Присоединенные земли были встроены в вертикаль власти. По мнению В. Ключевского, российские цари выступали в роли покровителей, так необходимых для постоянно ожидавшего агрессии извне населения.
Так, например, более десятка войн с турками, которые вела Россия на протяжении своей двухсотлетней имперской истории, были результатом не поиска чужих богатств, а вынужденной борьбы с внешней агрессией.
В середине XIX века государственный контроль проникал во все сферы жизни страны, поэтому европейские либералы называли Россию полицейским государством. Действительно, с одной стороны, это был, наверное, единственный способ управлять огромной империей, население которой в большинстве продолжало оставаться закрепощенным, лишенным возможности проявить индивидуальную инициативу и предприимчивость, нищим и невежественным... С другой – все опутывавшая бюрократия, методы правления с помощью страха лишали Россию возможности двигаться вперед по пути политического и социально-экономического прогресса. В XIX столетии в России развивался капитализм, но государственная политика, в том числе в сфере законодательства, явно не успевала за этим процессом.
Империя в России порождала две взаимосвязанные тенденции: одну – к усложнению, вызванную расширением территории государства, и вторую – к упрощению, обусловленную политикой царизма на укрепление централизации, единообразия, а в ХIХ веке, в определенной мере – русификации национальных окраин. В этом была специфика развития формы государственного единства Российской империи, отразившаяся впоследствии на формировании российского федерализма.
Архаичные, средневековые формы государственного единства (сюзеренитет-вассалитет, личная уния), преобладавшие на ранних этапах российской имперской истории, постепенно сменялись отношениями административной инкорпорации, унитаризма. Важно подчеркнуть, что в истории России так и не было периода, когда империя сложилась в чистом виде, по классическим канонам. Для понимания сущности российского федерализма важно отметить, что процесс жесткой авторитарной централизации, на манер западных империй, даже на пике имперского развития так и не был доведен до конца.
В своей имперской политике западный мир строил свое существование на распространении и насаждении одной модели организации жизни, выдавая ее за единственно истинную. Россия была готова жить в окружении разных принципов и разных цивилизаций. Причем на протяжении всей истории своей государственности Россия охотно демонстрировала готовность вступать в диалог и совместное творчество с разными цивилизациями и культурами.
Встречается суждение о том, что русские цари были не в состоянии выработать единую национальную политику. Но, возможно, именно благодаря этому Российская империя оставалась крепким государством, способным консолидировать все население для решения внешних задач. По крайней мере, когда во второй половине ХIХ века царизм перешел к политике русификации всех национальных окраин, империя стала испытывать перегрузки. Национальный вопрос приобретал все более острый характер, способствуя подъему революционного движения и развалу Российской империи.
Все это с очевидностью говорит о том, что российское государство никогда не было собственно государством русских. Оно всегда было определенной формой политической организации пространства, территории Восточно-европейской равнины, вполне целостной географически, связанной разветвленной сетью рек-дорог и не имеющей каких-либо естественных преград на своем протяжении. Эта территория всегда была заселена многими народами разного этнического происхождения, антропологических типов, языков, культур и религий. Славянский элемент стал со временем численно доминирующим, но не более того. Государственная жизнь всегда учитывала задачи сохранения территории, защиты ее интересов и была почти равнодушна к этносу. Так было в средние века, так было в Российской империи, почти так же было и в советский период. «Русский» не случайно воспринимал себя, как человека, принадлежащего определенной территории, выполняющего определенную миссию. Русские изначально, на этапе формирования своей нации были «интернационалистами по духу». Для великорусского народа неприемлем был принцип единства «по крови» – слишком большое генно-этническое разнообразие было ему свойственно. Объединяющим фактором выступала земля.
Революционные события XX в. вновь всколыхнули национальное движение, способствовали подъему самосознания народов. Главным политическим требованием национальных элит было предоставление автономии в пределах Российской империи. В числе первых борцов за автономию были Финляндия, Польша и Прибалтийские края. Лозунг об автономии поддерживали украинцы и белорусы. Требования остальных сводились к праву на развитие национальной культуры, пользование языком, к отмене цензуры и выравниванию в социально-экономических правах буржуазии «национальных окраин» и русской.
Понять современные тенденции и предположить, какие перспективы имеет российский федерализм, невозможно без оценки роли советского опыта. Основы федералистского устройства, заложенные Октябрьской революцией в 1917 году, изменили унитарную форму государственного единства Российской империи. Но процессы слома старой госмашины изменили в последующем организацию государственного единства и усложнили систему межнациональных отношений. Это связано с провозглашенным принципом права наций на самоопределение, что оказало влияние на создание национальной государственности. Поэтому оставаться унитарным государством Российская Советская республика не могла. Очень скоро на смену прежнему государственному устройству пришел социалистический федерализм. Однако создание республик по инициативе местных органов неизбежно вело к тому, что сохранялись рамки прежних административно-территориальных единиц. Это порождало несоответствие между границами республик и границами расселения народов.
При всем декларируемом ими интернационализме, строители новой советской государственности в противостоянии с «западной буржуазией» обратились к столь чуждому России и специфически западному явлению, как «национализм». Они создали национальные государственности для всех народов бывшей империи.
По сути дела, наиболее прочно скрепляло воедино новую федеративную государственность то, что самый большой по численности «великорусский» народ уже был расселен во всех уголках этих новых «национальных» административно-территориальных образований. Русское население повсюду в новых национальных автономиях и «субъектах федерации» выступало гарантом сохранения «интернационального духа».
Острые дебаты о государственном устройстве России шли вокруг предложений либо распределить все национальные группы по автономиям внутри РСФСР, либо пойти по пути создания федерации независимых республик. В 1922 году Ленин настоял на своем варианте объединения – «федерации республик», в отличие от сталинского – «союза автономий, входящих в Россию». В итоге была создана новая федерация – Союз Советских Социалистических Республик.
С позиций сегодняшнего дня, нет сомнений, что, во-первых, теория большевиков по очень многим ключевым параметрам была ошибочной, а, во-вторых, ей они следовали лишь на первых порах.
Жесткая централизация управления государством требовала, в то же время, определенной гибкости от «советской национальной политики». Решая коренные вопросы по своему усмотрению, федеральный центр был вынужден обеспечивать лояльность национальных элит. Соблюдение их интересов достигалось тем, что в органах власти национальные группы гарантированно имели пропорциональное представительство.
Вместе с тем, многие народы не испытывали удовлетворенности, поскольку их интересы соблюдались далеко не всегда и не везде.
5 декабря 1936 года была принята вторая Конституция СССР, которая во многом, по сути, повторяла предыдущую... В ней подтверждалось, что СССР образован на основе добровольного объединения национальных республик, однако ни о какой передаче полномочий субъектами Центру уже упомянуто не было. Статья 15 оговаривала, что суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в Конституции СССР. Статья 17 сохраняла за республиками право свободного выхода из Союза. К ведению центральной власти федерации относилось подавляющее число вопросов, связанных с управлением единым государством. В результате принятия новой конституции Закавказская федерация была упразднена, но появилось пять новых членов союзной федерации: Азербайджан, Армения, Грузия, Казахстан и Киргизия.
Конституция 1936 года звучала довольно прогрессивно для своей эпохи, но этот документ не имел ничего общего с реальной жизнью в СССР.
После смерти И.В. Сталина новое кремлевское руководство вынуждено было принять некоторые меры к тому, чтобы ослабить в федеративных отношениях гигантскую централизацию власти. Национальная политика вновь потребовала свежих идей в годы «оттепели». В 1958 году союзные республики вновь обрели права в области административно-территориального устройства, ранее отданные в компетенцию Центра. В республиканское подчинение были переведены тысячи промышленных предприятий. Было обновлено республиканское законодательство с учетом бытовых особенностей и национальных обычаев. Республикам перешло также право определять свое областное и краевое административно-территориальное устройство. Решения принимались спонтанно, без широкого обсуждения и анализа возможных негативных последствий. По воле Хрущева, без учета мнения народов, Крым был передан Украине, часть Казахстана – Узбекистану. Власти исходили при этом из того, что перекраивание территориальных границ не имело никакого политического значения. В незыблемости советской федерации никто не сомневался. Населению советских республик предлагалось жить вместе во веки веков и постепенно сливаться в единый советский народ.
Следующая Конституция, принятая в 1977 г., как раз исходила уже из факта возникновения «новой исторической общности людей» – советского народа. Положению союзных республик в Конституции посвящалась глава 9. Федеральный центр по-прежнему оставлял в своем ведении большинство вопросов управления государством. Союзная республика теоретически могла выйти из состава СССР, имела право вето на изменение своей территории, ей было позволено вступать в отношения с иностранными государствами. В 1978 г. союзные республики приняли собственные обновленные конституции.
Национальный вопрос в период «развитого социализма» провозглашался решенным, а межнациональные конфликты изжитыми, однако вопрос о национальности являлся весьма чувствительным для населения.
В 1985 г. под руководством М.С. Горбачева наметилось стремление реформировать коммунистическую систему, сделав ее демократической, ослабить централизацию в сфере межнациональных отношений. Однако курс на демократизацию был истолкован национальными республиканскими элитами как возможность потребовать подтверждения суверенных прав своих государств. Социальный хаос, сопровождавший крушение партийной монополии и переход к рыночным отношениям в экономике, развязал руки националистам, опиравшимся на сепаратистские идеи. В таких условиях частью граждан союзных республик овладело убеждение, что со своими соплеменниками на ограниченной территории им удастся быстрее и эффективнее решить возникшие проблемы. Объективное уменьшение роли Центра в регулировании межнациональных отношений и решении местных вопросов привело к ослаблению государственного единства, возникновению ряда острых межнациональных конфликтов.
Во время Беловежской встречи руководителей трех славянских республик 8 декабря 1991 года, без участия М.С. Горбачева и союзных властей, было подписано Соглашение о создании СНГ и роспуске СССР. Конец Союзу был положен на встрече 11 президентов бывших союзных республик 21 декабря 1991 г. в Алма-Ате. Ряд республик, которые не заявляли ранее о желании отделиться от Союза, были вынуждены пойти на этот шаг, поставленные перед свершившимся фактом.
Смена ценностей советского периода привело к утрате большинством советских граждан основ для самоидентификации в нравственном и политическом смысле. Принципы демократии – в качестве критерия политической грамотности, благо своего народа – в качестве морального ориентира способствовали идеализации в многонациональном государстве элементов этничности и традиционной религии. Для самого многочисленного этноса – русских это также означало повышенный интерес к русской истории и православию.
После распада тоталитарной коммунистической системы и Советского Союза со всей остротой встал вопрос о новых принципах построения российского государства. При этом не возникало сомнений в том, что Россия, как государство многонациональное и поликонфессиональное, была обязана гарантировать соблюдение национальных интересов всех живущих в ее границах народов.
В то же время ни у новых лидеров России, ни у наиболее авторитетных представителей политической оппозиции и академических кругов не было полной ясности в том, как оптимально выстроить федеративные отношения, в чем должны заключаться главные специфические черты российского федерализма, как разрешить основные проблемы межрегиональных отношений и где границы допустимой степени делегирования части полномочий субъектов федерации Центру.
Насколько сильны позиции сторонников этнополитического национализма показал ход подготовки и обсуждения нового Федеративного Договора. Отсутствие в нем гарантий прав русских, составлявших в тот момент 85% населения страны и не имевших собственной государственности в рамках Федерации, показывает уровень противоречий в государственном устройстве России, обусловленных этим Договором.
Принятие в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации стало началом нового этапа в построении федерализма как формы реальной демократизации власти. Период хаотической децентрализации закончился только после ее принятия. В тексте Конституции понятие суверенитет употребляется только в связи со статусом федерации как целого.
Сложившаяся практика применения различных подходов от «демократического самоуправления» регионов, находившихся на различной степени развития, до «укрепления централизации» во имя преодоления сепаратизма и сохранения России в ее исторических границах отнюдь не способствовала размеренности темпов проведения экономических реформ. С одной стороны, сложная экономическая ситуация провоцировала центральную власть переложить основное бремя государственных расходов... на регионы. С другой стороны, явная диспропорция в доходах, наличие регионов-доноров и дотационных субъектов федерации, а также рост расходов на бюрократический аппарат центрального управления, понуждали центральную власть укреплять свое влияние на периферии.
Необходимо отметить, что пока российская федеральная власть мыслит преимущественно категориями взаимоотношений центра и регионов, а не взаимоотношений каждого гражданина и власти такие противоречия будут сохраняться. В демократическом обществе федерализм предполагает наличие сложных многоуровневых связей, объединяющих интересы федерального уровня, интересы субъектов федерации, а также интересы индивидуальных граждан, ради блага которых, в конечном счете, формируется федерализм. Это согласуется с классическим пониманием гражданского общества.
Таким образом, только двуединый процесс создания институтов гражданского общества (предполагающий проявление гражданской активности народа) с одновременным выстраиванием отношений государства с каждым гражданином в сфере действия политических, правовых и социальных институтов может привести к формированию гражданской нации и установлению подлинно демократических федералистских отношений на всей территории страны.