СОТРУДНИЧЕСТВО. МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
РОССИЯ И МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО: ПАРЛАМЕНТСКОЕ ИЗМЕРЕНИЕ

Василий ЛИХАЧЕВ, зам. председателя Комитета Совета Федерации по международным делам, Чрезвычайный и Полномочный Посол, доктор юридических наук, профессор

В современной эволюции международных отношений, которая реальна и которую трудно отрицать, немало проблемного и даже парадоксального. Источник их происхождения – различные объективные и субъективные причины, порожденные интенсивными и взаимосвязанными процессами суверенизации и глобализации действующего миропорядка. Один из самых серьезных примеров, который требует пристального внимания и согласованных действий национальных государств и сообщества в целом – преодоление растущего противоречия между объемностью политического признания высокого социального статуса международного права, его прикладной многофункциональной роли в новом столетии и практикой дифференцированных подходов (порой прямо противоположных) к его соблюдению и прогрессивному развитию.
Действительно, с одной стороны, многочисленные, в чем-то ритуальные, из разряда deja vue, декларации в поддержку международного права. Свидетельство тому резолюции Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности ООН, решения «восьмерки», саммитов ОБСЕ, СНГ, встреч на высшем уровне (Россия – Евросоюз, ЕС – США, Европейский Союз – Китай).
Как нормативная система sui generis (особого рода и назначения), международное право совершенствуется, дает по многим направлениям адекватный ответ на вызовы и угрозы XXI в. В поле его регуляции – разоружение, борьба с организованной преступностью, нищетой, инфекционными болезнями, обеспечение прав человека, наций и народов, ликвидация региональных конфликтов, энергетика, охрана окружающей среды и другие актуальные темы. Все это самым позитивным образом сказывается на демократизации международных отношений, укреплении мира, безопасности и правопорядка.
С другой стороны, в международной нормативной мегасистеме, в которой международному праву отводится общепризванно фундаментальное место, увеличивается своего рода «критическая масса». Ее состав разнообразен, но независимо от компонентов имеет отрицательный полюс. Двойные стандарты в политике и дипломатии (уже без кавычек), факты правового нигилизма, игнорирование длительных потребностей в юридическом регулировании, отказ в выполнении решений международных судебных институтов – перечень можно продолжить, тем более, что многие из них на виду и на слуху, стали публичными. Примеры подобного рода – отказ ряда государств от подписания, присоединения или ратификации некоторых из 13 антитеррористических конвенций ООН, игнорирование требований универсализации режима нераспространения ядерного оружия (Северная Корея), применение вооруженной силы в обход принципов и процедур Устава ООН (ситуация в Ираке); непризнание de jure Киотского протокола и Устава Международного уголовного суда (США), нарушение обязательств в правозащитной сфере (Латвия, Эстония, Грузия) и др. Все это, конечно, не содействует устойчивости международных отношений, укреплению в них идеологии законности, углублению атмосферы доверия и партнерства. Вывод тревожный, другим он быть не может. Позитивный потенциал международного права – гуманитарный, антидискриминационный, антикоррупционный, экологический и, конечно, нормативный – до конца не задействован на важнейших стратегических направлениях международного сотрудничества. Ослаблена международно-правовая мотивация поведения государств, других субъектов. Остаются нереализованными до конца кооперативные и универсальные по масштабу интересы и потребности Сообщества, его составных частей.
Складывающаяся ситуация, последствия, которые она продуцирует, требует многофакторного анализа и практических действий. Их цель – преодолеть политический пессимизм в отношении судьбы и востребованности международного права в современных условиях, обеспечить безусловный перевес объективно-позитивных тенденций над аномалиями, алогичными, ведущими к дестабилизации и напряженности в международных отношениях. Ответственность за выполнение этой задачи ложится на различные государственные и общественные структуры как отдельных стран, так и мультинациональных образований.
Значительный объем работы призваны выполнить парламенты и межпарламентские организации (их коалиции), которые справедливо относятся к числу современных политических и международных авторов. В настоящее время они, за редким исключением, отличаются высокой степенью ответственности за состояние международных дел, их урегулированностью на базе основных принципов международного права, обладанием широкой по географии и структурно-разнообразной сетью внесенных коммуникаций, наличием эффективных инструментов парламентской дипломатии. Представляется, что деятельность органов государственной власти по вектору международного права является органичной частью внешней политики государств, их собственным приоритетом на длительную перспективу. Какие практические выводы следуют из этого реального постулата, который одновременно затрагивает и цели международной Повестки дня? Назовем в качестве главных и существенных два положения.
Во-первых, отношение к международному праву, участие в его материализации и совершенствовании становится важнейшим критерием политической оценки прогрессивности и авторитета парламентской деятельности властных структур конкретного государства, а также межгосударственных конфигураций. Во-вторых, каждый из действующих национальных парламентов и их международных объединений должен иметь концепцию (стратегию), а также план конкретных действий по обеспечению, включая политически активную защиту, и прогрессивному развитию современного международного права. Такая Программа, в социальной ценности и прикладном назначении которой сомневаться не приходится, должна быть вне всякого сомнения и у Федерального Собрания Российской Федерации, состоящего из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94 Конституции РФ).
Парламент России, судя по содержанию его деятельности и ее результатам, относится сегодня к числу наиболее эффективных игроков международного парламентского пространства. Среди его политических капиталов и несомненных достоинств, что включается в статус и субъективность международной личности, – уважительное и творческое отношение к международному праву, к его императивным нормам (jus cogens), институтам и отраслям, их эффективной имплементации; обеспечение оптимизации взаимодействия национального и международного правопорядков; содействие росту в стране международно-правовой культуры и правосознания. Исходя из Конституции Российской Федерации (преамбула, ст. 15 и др. ст.ст.), концепции внешней политики России, накопленного опыта межпарламентского общения, можно утверждать, что разработка и осуществление российской парламентской Программы совершенствования и развития международного права станет значительным вкладом в демократическое и юридическое реформирование страны, обеспечение ее внешнеполитического курса, а также оптимизацию функционирования всемирного и регионального межпарламентского Сообщества.
С нашей точки зрения, подобного рода документ, обладающий политической новизной и глубоким практическим смыслом, мог бы состоять из трех основных частей.
В первой рассматриваются общие вопросы – оценка содержания и перспектив развития международного права в XXI в., роль международного права в формировании и обеспечении мирового пространства правовой интеграции; приоритеты и ресурсы международно-правовой позиции Российской Федерации, ее взаимодействие с внешней политикой и дипломатией РФ.
Во второй определяются внутригосударственные механизмы, инструменты, а также сферы законодательства и правоприменение, связанные с международным правом. Это – ратификация международных договоров России; международно-правовая экспертиза законотворческих инициатив и проектов, представленных в Госдуму и Совет Федерации; мониторинг выполнения международно-правовых обязательств России в кооперации с МИД РФ, другими компетентными ведомствами; подготовка договорных и иных дипломатических предложений для органов государственной власти; обеспечение гармонизации национального законодательства с международным правом (прежде всего с его основными принципами), правовыми системами зарубежных государств и международных организаций (например, Европейского Союза); содействие международно-правовому воспитанию и информированию населения, госаппарата, бизнес-сообщества, СМИ; создание на базе парламента РФ дома международно-правовых знаний и культуры; участие в подготовке специалистов для сферы внешних отношений, включая дипломатию и международное право.
В третьей устанавливаются основные направления и формы участия России в межпарламентском сотрудничестве, ориентированном на развитие и действие современного международного права. Среди них -внесение международно-правовой проблематики в официальную Повестку работы межпарламентских организаций (ПА СНГ, ПАСЕ, ПА ОБСЕ, МПС, ПА АТФ, ПА НАТО и др.), двусторонних форумов (Федеральное Собрание – Европейских Парламент, Совет Федерации и Сенат Бельгии, Совет Федерации – Сенат США и т.д.), других дипломатических форматов (парламентская «восьмерка», структуры ШОС); включение положения о поддержке международного права как политической договоренности в текст соглашений и коммюнике, заключаемых парламентом России (или его палатами); подготовка совместных или индивидуальных международно-правовых инициатив (например, касательно общепризнанного определения «терроризма», заключения Соглашения о содействии экономическому, торговому и культурному сотрудничеству регионов РФ и ЕС, подготовке российско-еэсовского соглашения («дорожная карта») о межпарламентском взаимодействии); разработка Декларации о роли международного права в XXI в. (она могла бы быть оформлена в качестве специальной резолюции Генеральной Ассамблеи ООН или Межпарламентского Союза); формирование региональных межпарламентских систем мониторинга за соблюдением государствами своих международно-правовых обязательств; расширение сотрудничества между ООН и МПС в области кодификации и прогрессивного развития международного права; проведение под эгидой ООН, Межпарламентского Союза или Федерального Собрания РФ всемирной международной конференции «Международный правопорядок и парламентаризм в новом столетии» и др.
Отметим, что предлагаемая Программа действий по многим направлениям не требует работы с «чистого листа». Парламентское сообщество в настоящее время накопило достаточно разнообразный и рациональный опыт сотрудничества по тематике международного права. Он, безусловно, требует обобщения и применения в рамках обозначенного проекта. Так, прагматичный интерес вызывают инициативы российских делегаций в МПС, ПАС ПА ОБСЕ, ПА СНГ, Комитете парламентского сотрудничества, связанные с политической поддержкой международного права в целом, укреплением режима императивности его общих принципов, развитием гуманитарного, антитеррористического спектра, права международной безопасности. Имеет смысл (в содержательном и структурном аспекте) обратить внимание на опыт и отдельных парламентов. Так, Совет Федерации РФ, ориентируясь на важные задачи содействия современному международному праву, в последнее время сделал ряд знаковых шагов. В его составе впервые в истории российского парламента создан подкомитет «международное право и законодательство», выполняющий важные экспертные функции. Палата активно занимается вопросами международного правотворчества, установлением и устранением существующих пробелов и неясностей (например, в рамках антитеррористической и антикриминальной тематики), мониторингом соблюдения международно-правовых обязательств России (в ежегодных докладах СФ на эту тему международному праву уделяется значительное место). Понимая значение международной информации, верхняя палата практикует издание комментированных сборников документов по международному праву. В 2006 г. вышел в свет сборник «Организация объединенных наций и борьба с международным терроризмом», в котором впервые представлены в систематизированном виде все 13 антитеррористических конвенций ООН. Определенные достижения имеет в этой области и Государственная Дума.
Принятие Федеральным Собранием России предлагаемой Программы должно послужить политическим примером и стимулом для аналогичных шагов со стороны зарубежных парламентов, а также заинтересованных международных (межпарламентских) структур. Возникающий таким образом режим синхронизации и гармонизации действий и инициатив парламентов мира в международном сообществе выступит практическим инструментом и своеобразным гарантом становления, развития и функционирования международного права как права интеграции, стабильности и безопасности в условиях XXI века. Скоординированная работа в этом направлении органов представительной и законодательной власти различных государств, независимо от их географических, социально-экономических, культурных и иных особенностей, достойная задача и прагматичный вызов для институтов и субъектов современного парламентаризма. Российская Федерация способна и готова внести в этот цивилизационный, культурологический и инновационный проект свой вклад и свою ответственность.