САРАТОВ
ГОРОД - это все МЫ!

Это отметили в своем решении делегаты Саратовского городского общественного собрания. И подчеркнули, что только всем вместе можно сделать родной город богатым и процветающим. Наверное, каждый непредвзятый человек,— будь он известным ученым, политиком, обремененным властью чиновником, успешным предпринимателем, даже простым обывателем, — согласится с этими утверждениями. В конечном счете, все они — саратовцы, которые трепетно любят свой город, его захватывающий дух, волжский простор, его душевность, что в приветливых лицах жителей, добром свете причудливых окон старинных зданий, его демократичность и в то же время некую чопорность, присущую столичным градам. Но и этот кафтан, как говорится, ему по плечу, ведь Саратов — столица Поволжья. Он богат традициями, сумел выстоять в дни не всегда необходимых и продуманных перемен, а теперь весь устремлен в будущее. Это угадывается повсюду. Хотя бы такой пример. Пока где-то раздумывают, продолжают спорить, конфликтовать с властью, саратовцы решили разделить с нею ответственность за судьбу города. Они не хотят больше быть статистами на сцене жизни малой родины. Они — ее главные герои сегодня, сейчас. Так вот, сегодня, сейчас их голос должна слышать власть, советоваться с ними, отчитываться перед ними, потому что жители — это и есть город. Для этого нужны не баррикады, а устойчивый, конструктивный диалог. Надо уметь слушать и слышать друг друга. Инструментом такого диалога призвано стать Городское общественное собрание, созванное саратовцами. Но, если вдуматься, это не что иное, как гражданское общество в действии, о котором столь много говорят в последнее время. Другое дело, что мы все, рассуждая о значимости опыта истории, почему-то редко обращаемся к ее урокам, хотя у нас есть поговорка, что новое — это хорошо забытое старое. Присмотрясь же повнимательнее к опыту местного самоуправления в Саратове, мы откроем для себя немало не только любопытного, но и полезного. Итак…
Вехи истории самоуправления Саратова
В результате активной внешней политики России середины — второй половины XVI в. среди других поволжских городов-крепостей в 1590 г. был основан и Саратов. «Знатным», то есть богатым городом, центром волжской рыбной добычи и торговли (особенно лучшими сортами красной рыбы: белугой, осетром, севрюгой, стерлядью и их икрой), центром эльтонской соледобычи и торговли скотом, развивавшейся хлеботорговли он стал со второй половины XVIII века.
К концу XVIII — началу XIX веков Саратов, пройдя длительный и сложный путь развития, сформировался как крупный центр экономической жизни Нижнего Поволжья, тесно связанный торговыми отношениями не только с растущими городами края, но и Астраханью, Предкавказьем, многими другими областями России. Однако статус крупного административного центра приобрел не сразу. Лишь 11 января 1780 г. вышел Указ об учреждении Саратовского наместничества. И 3 февраля 1781 г. перед собравшимся «благородным обществом» города первый Саратовский губернатор И. И. Поливанов торжественно объявил об открытии наместничества. Губернскому городу Саратову был присвоен собственный герб — щит под короной, на котором «по голубому полю — три золотых стерляди» — как символ неисчислимых рыбных богатств края.
Вступив в новый XIX век небольшим по численности населения городом (в 1800-м г.— около 15000 человек), Саратов на протяжении столетия интенсивно рос, от десятилетия к десятилетию становясь не только все более многолюдным (1860 г.— 69660 человек, 1870 г.— 86418 человек, 1897 г.— 137000 человек), но и приобретая новые черты промышленного города, крупного торгового центра Поволжья.
Уже к середине XIX в. в Саратове насчитывалось 46 фабрично-заводских предприятий, 660 разных торговых помещений. В это время открылось пароходное движение по Волге, ставшее главным фактором усиления местной торговли. В городе стали возникать новые отрасли заводской промышленности — паровые мукомольные мельницы, маслобойные заводы, другие предприятия по переработке продуктов местного земледелия и скотоводства.
Убыстрялся темп жизни города, резко менялся его облик, и все более усложнялось управление городским хозяйством «столицы Поволжья», как стали справедливо называть Саратов с конца XIX века.
Введение в действие в Саратове в 1871 г. нового Городового Положения значительно оживило городскую жизнь, преобразовало городское хозяйство, задачи которого постоянно расширялись и усложнялись. Ключевым вопросом деятельности саратовского городского самоуправления был городской бюджет, нуждавшийся в постоянном пополнении и увеличении — вслед за ростом городских расходов.
Городское управление постоянно заботилось о развитии народного образования. Благодаря его стараниям, в Саратове в 1909 г. открылся Университет, а в 1912 г.— Консерватория.
Выборы гласных в городскую Думу Саратова и учреждение Управы производились в соответствии с правилами Городового Положения 1870 г. Для избрания «гласных» Думы (депутатов) созывалось Избирательное Собрание в утвержденный губернатором срок. Право участия в выборах имели лица, состоявшие в русском подданстве, достигшие 25 лет и владевшие недвижимым имуществом на сумму не менее 1 тыс. руб., а также учреждения, общества, товарищества и компании через своих представителей. Женщины участвовали в выборах не лично, а только через уполномоченных по доверенности близких родственников. Не участвовали в выборах ряд губернских административных лиц, связанных по долгу службы с их проведением, служители церкви и лица, занимавшие полицейские должности в губернии. Лишались права участия в выборах: нарушители закона, несостоятельные должники, поднадзорные и др.
Городскими властями составлялись списки избирателей. Утвержденные губернатором, они за месяц до выборов публиковались в местной печати.
В Избирательном Собрании председательствовал прежний городской голова или назначенное губернатором из гласных Думы лицо. Выборы производились закрытой подачей голосов посредством баллотировки шарами или записками. Избранными в гласные считались лица, получившие наибольшее количество голосов, избранные сверх установленной законом нормы становились кандидатами в гласные. После проведения процедуры выборов, на открытом заседании Избирательного Собрания производился подсчет поданных голосов, выборные листы зачитывались. Списки избранных гласных и кандидатов утверждались губернатором, после чего публиковались в официальной печати.
Новая система выборов имела существенные недостатки. Имущественный ценз ограничивал участие в общественной жизни города многих, особенно образованных слоев его населения, что негативно отражалось на работе городского самоуправления. Избирательными правами обладал очень низкий процент населения, преимущественно состоятельного и занимавшего видное положение в городе. Поэтому в центральной и местной прессе настойчиво ставился вопрос о пересмотре законодательства в пользу реальных всесословных выборов, расширении избирательных прав, широком и активном участии интеллигентских сил в городском самоуправлении.
Новое Городовое Положение в Саратове как одном из крупнейших центров Поволжья должно было вводиться незамедлительно. В конце 1870 г. прошли новые выборы, а 4 января 1871 г. состоялось первое заседание вновь избранной городской Думы г. Саратова. В заседании участвовал 71 гласный. После проведения баллотировки (тайной подачи голосов), на должность городского головы большинством (в 68 голосов против 3) был избран Коллежский советник Владимир Петрович Гусев, занимавший этот пост с мая 1870 по 1875 г.
6 апреля 1871 г. в Саратове была учреждена городская Управа. Ее открытию предшествовал совершенный в здании Думы торжественный молебен. Здесь, в присутствии Саратовского губернатора Тайного советника М. Н. Галкина-Врасского, членов Губернского по городским делам присутствия, гласных, напутственное слово произнес Саратовский епископ — преосвященный Иоаникий. Затем в присутственном зале Управы губернатор обратился к собравшимся с приветственной речью, которую начал следующими словами: «...При настоящем, замечательном для Саратова торжестве, позволю сказать Вам, Милостивые Государи, несколько слов. Новое Городовое Положение, которое предстоит ввести Вам в жизнь, предоставляет Вам широкое право почти самостоятельного распоряжения городским хозяйством... Правительство и местные жители возлагают на Вас тем большие надежды, что Саратов один из богатейших городов Империи. ...Вы располагаете огромным количеством принадлежащих городу земель, имеете в своем распоряжении более миллиона свободного капитала; при этих средствах и выгодах самого положения Саратова разве позволено сомневаться в возможностях достижения городу надлежащего благоустройства».
С этого времени саратовское городское самоуправление стало трудиться в новых условиях, его активность существенно повысилась.
Городская Дума — главный законодательный и контролирующий орган городского самоуправления — состояла (под председательством городского головы) из гласных (депутатов), избиравшихся на 4 года.
Их количество зависело от численности населения и для Саратова было определено в 80 человек. Гласные Думы перед вступлением в исполнение своих общественных безвозмездных обязанностей приносили присягу об их добросовестном исполнении. На обсуждение Думы выносились вопросы: по предложению губернатора, предложениям городского Головы и гласных, по представлению Управы, просьбам и жалобам частных лиц. При этом предварительное рассмотрение спорных вопросов возлагалось на особые подготовительные комиссии. Думские постановления представлялись городским головой губернатору, причем наиболее важные из них лично утверждались губернатором.
Думе предоставлялось право: производство выборов в должности городского самоуправления и определение по ним размеров содержания; определение размеров местных сборов с городского населения; приобретение в пользу города недвижимых имуществ; установление таксы на хлеб, мясо, городской транспорт; установление платы в пользу города за пользование городскими подъездными путями, водопроводом, городскими скотобойнями, за аренду участков и помещений под склады, за стоянку судов на пристанях; надзор за торговлей в городе; поверка действий и отчетов Управы и рассмотрение жалоб на нее; возбуждение дел об ответственности должностных лиц общественного управления; представление (через губернатора), ходатайств правительству о местных пользах и нуждах.
Существенным и главным условием успешной работы городского самоуправления являлось целесообразное содействие правительственным органам, администрации. Однако на практике это взаимодействие было недостаточным.
Параллельное существование государственных и общественных структур власти и управления приводило к тому, что администрация и город часто стояли рядом, почти ничем (кроме контроля и надзора) не связанные между собой. Выступая в роли контролера города, администрация губернии следила за исполнением городским самоуправлением обязательных государственных повинностей и платежей, наблюдала за тем, чтобы город не превышал своих прав по доходам и сборам, обеспечивал расквартирование войск, содержал полицию и т. д. Причем городское управление выполняло любую повинность немедленно, полностью, независимо от того, посильна ли она была для городских средств. Сковывавшая опека губернской власти тормозила инициативу городского самоуправления, заставляя по малейшему поводу добиваться канцелярского разрешения текущих вопросов.
Городская управа. Саратов, имевший свыше 100 тыс. человек населения, по законодательству состоял из следующих членов Управы: заступающего место (заместителя) городского головы, секретаря Управы, его помощника (он же — делопроизводитель секретарского отделения), бухгалтера и его помощника, регистратора и архивариуса. Руководил работой Управы городской голова. Практическая работа Управы по организации и руководству городским хозяйством, другими сторонами городской жизни была сосредоточена в ряде ее отделений во главе со своими делопроизводителями: ремонтно-строительном, городских предприятий, земельно-лесном, техническом отделе, народного здравия и общественного призрения, народного образования. Кроме них в Управе работали «столы»: контрольный, инвентарный и «стол» по выдаче торговых документов.
На Управу возлагалось непосредственное заведование делами городского хозяйства и управления по правилам Городового Положения, дополнительных уставов и узаконений, а также согласно постановлениям городской Думы. Управа должна была иметь четкую картину состояния всего городского имущества; она вела текущие дела по городскому хозяйству, изыскивала меры к его улучшению, собирала нужные для Думы сведения и исполняла ее решения, составляла проекты городских смет, взимала и расходовала городские сборы, выступала истцом и ответчиком в суде по имущественным делам города. По разрешению Думы, Управа определяла правила и сроки отчетности подчиненных учреждений, проводила ревизии и представляла Думе отчеты о своей деятельности, о денежных оборотах по городским суммам, о состоянии подведомственных Управе структур. Кроме того, Управа следила за ценами на продовольствие, другие предметы потребления, стройматериалы.
Надзор за деятельностью управы в целом принадлежал губернатору через Губернское по городским делам присутствие. Губернатор имел право проводить ревизию Управы и других исполнительных органов общественного управления.
В целом же, в законодательном плане городское самоуправление было сильно ограничено в своих правах и возможностях, особенно после проведения городской контрреформы 1892 г.
Городской Голова. По законодательству городской голова одновременно являлся председателем городской Думы и городской Управы, но эти права он получил не сразу. До городской реформы 1870 г. городской голова был представителем городского управления. Обыкновенно это был почтенный, состоятельный человек из саратовского купечества, набравшего силу в XVIII-XIX вв. Служили тогда городские головы без жалованья, избираясь на трехлетие иногда по несколько раз. Находясь под непосредственным руководством и опекой губернатора и губернского правления, городские головы довольно удовлетворительно исполняли свои несложные обязанности. Известными саратовскими городскими головами из купцов 1-3 гильдии были: Е. Н. Карпов, О. Ф. Горбунов, И. А. Волков, Д. М. Вакуров, П. Ф. Тюльпин, Л. С. Масленников, П. И. Кокуев.
Введение Городового Положения 1870 г. изменило строй городского управления, усилило полномочия и усложнило обязанности городского головы. Теперь он стал работником города. Ему платили жалованье, за которое требовалась большая и ответственная работа, детальное знание сложного городского хозяйства, исполнение множества разнородных обязанностей в одном из самых трудных видов управления — городском. Это потребовало от городского головы высшего образования, специальной подготовки в юридической и финансовой областях, знания бухгалтерского дела.
Юридический статус городского головы наделял его правами одновременно быть председателем как исполнительного органа — Управы, так и распорядительного — Думы. Городской голова был уполномочен отдавать распоряжения о созыве Думы; определять повестку дня заседаний; под его личную ответственность печатались доклады по делам, назначенным к слушанию в Думе; только через посредство городского головы Дума могла приглашать на свои заседания посторонних лиц для дачи объяснений. Предложения гласных вносились в Думу только через городского голову с уведомлением за три дня. Городской голова был главным представителем городского самоуправления от правительства, поэтому при избрании главой городского общественного самоуправления он обязательно утверждался в этой должности министром Внутренних Дел. Срок службы городского головы удлинился: он избирался на четырехлетие.
Городской голова при исполнении своих обязанностей и в торжественных случаях носил символы власти — особые знаки по Высочайше утвержденному образцу.
Городскому голове принадлежал общий надзор за правильным ведением дел в Управе и подведомственных ей учреждениях. Все его распоряжения были обязательны к исполнению членами Управы и аппаратом.
Совмещение двух важнейших должностей городского самоуправления в одном лице исходило из практических соображений (правильное руководство прениями гласных в Думе, знание важности и неотложности обсуждаемых дел, интересы правительственного надзора и контроля). Должность городского головы замещалась по выбору. И ради справедливости следует отметить, что все, кому принадлежала честь возглавлять столицу Поволжья, были не только «отцами города», но и просвещенными, энергичными общественными деятелями, правильно понимавшими свои задачи и обязанности по отношению к родному городу и горожанам, видевшим перспективы реформирования всей системы российского городского самоуправления.