ТЕМА НОМЕРА. ГОСУДАРЕВЫ ЛЮДИ

КОРРУПЦИЯ

Коррупция - больше, чем взятка

В стране и в мире правовому регулированию поддается только подкуп

Дарение – прекрасный и благородный обычай, характерный для всех мировых культур, – составляет серьезную проблему в отношениях с должностными лицами, так как чреват превращением государства в аппарат самообслуживания, бесполезный, а то и вредный для общества. Обычай приношения даров чиновникам французский философ Монтескье считал допустимым лишь в деспотических государствах, «где все убеждены, что высший не имеет никаких обязательств по отношению к низшему». В республике, по мнению мыслителя, дары ненавистны, потому что добродетель в них не нуждается; в монархии честь является более сильным двигателем, чем подарки. И лишь при деспотии, где нет ни добродетели, ни чести, человека можно побудить к деятельности умножением его житейских удобств.

К сожалению, жизнь оказалась богаче схем французского просветителя. Чиновники не всегда подают пример добродетели и в республиках (судимость никого не удивляет, например, в правительстве Италии), и в монархиях (перед скромными дарами фирмы «Локхид» случалось дрогнуть японским премьер-министрам). Еще более сложная ситуация складывается в образованиях, не ощущающих себя ни монархией, ни республикой, ни развивающейся страной, ни великой державой. Там, где рушатся политические надстройки и из-под ног уходит экономический базис, легче всего приживается коррупция.
Борьба с коррупцией – хлеб и забава любой политической элиты – в российской действительности стала фактором, объединяющим непримиримых противников. Во имя искоренения коррупции – подлинного бича цивилизации – готовы сотрудничать правые и левые, придворные и вожаки рабочих окраин, западники и национал-экстремисты. Однако борьба грозит затянуться, не в последнюю очередь потому, что гонители неправды не всегда хорошо представляют себе, кого именно преследуют, заставляя вспомнить шутку об искусстве ловить черную кошку в темной комнате, время от времени восклицая: «А, вот ты где!»
Один из первых плодов молодой российской демократии, Указ Президента от 4 апреля 1992 года № 361 справедливо указал, что «коррупция в органах власти и управления ущемляет конституционные права и интересы граждан, подрывает демократические устои и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, извращает принципы законности, препятствует проведению экономических реформ», но не разъяснил, что за зверь коррупция и где он водится. В то же время предложенные Указом меры, позднее поддержанные федеральным законом (запрет служащим на занятие предпринимательством и пр.), позволяют сделать вывод, что президент ополчился на использование служебного положения в личных целях – порок, древний, как мир, и в той же мере привлекательный.
В таком подходе престарелый президент был не одинок: еще со сталинских времен коррупцию принято понимать как продажность политических деятелей буржуазных государств. Данное определение кочует из словаря в словарь, претерпевая разве что стилистические изменения.
Размеры госаппарата напрямую зависят от устремлений государства, но, если даже оно ни к чему не стремится, то и минимальные государственные функции требуют содержания немалого персонала, на прокорм которого не хватает никаких налогов. С глубокой древности до наших дней ведется настойчивый поиск дополнительных источников финансирования госаппарата, откровенный («кормление» наместников, торговля должностными патентами в средневековой Европе) или деликатный (когда милиционера отправляют под пули за 200–300 долларов в месяц), но всегда успешный. Взятка – спасительное для госбюджета получение должностным лицом выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя, – позволяет государству сводить концы с концами, а чиновникам – не падать в голодные обмороки. Немало способствует разложению и то, что работа предпринимателя и государственная служба имеют элементы внешнего сходства: и то, и другое требует инициативы и ума, и чиновнику кажется противоестественным, что предпринимателю разрешается извлекать выгоды из своей энергии, а он – какую бы пользу ни приносил – вынужден довольствоваться копеечной зарплатой.
Данный способ помощи государству не всегда является уделом низших. Известно, например, что однажды к императору Веспасиану обратился придворный с просьбой трудоустроить брата. Проницательный властелин вызвал претендента, лично получил с него вступительный взнос, а когда придворный поинтересовался перспективами «родственника», проныра-венценосец раздраженно отрезал: «Ищи себе другого брата, теперь – это мой брат». Несмотря на свое неуемное сребролюбие (поговорка «деньги не пахнут» вошла в деловой оборот в период его правления), Веспасиан немало приумножил мощь Рима и после смерти был обожествлен.
Хотя известны случаи, когда склонность к подаркам мирно уживалась в душах с преданностью государственным интересам (наполеоновские министры, екатерининские вельможи; пример князя Меншикова менее удачен, так как царю часто приходилось вразумлять своего любимца палкой), взятка имеет и отрицательные свойства. Они состоят в том, что от воздаяния за правомерные действия чиновника (по терминологии русского Уложения о наказаниях – мздоимства) один шаг до принятия даров за нарушение закона (т. н. лихоимства), причиняющее государству ущерб, который столь красочно описан в Указе № 361.
Еще хуже, когда взяточничество перестает противоречить общественной морали и осуществляется открыто – когда премьер-министрам дают оскорбительные клички, и они не обращаются в суд, то ли считая это не царским делом, то ли совершенно ненужным. Это обеспечивает бесперебойное пополнение рядов взяточников и почти лишает смысла расправу с ними: так, на место напившихся насекомых, слетаются тучи голодных (по выражению гватемальского автора М. Альтолагирре, «большинство молчит, потому что ждет своего лакомого куска»). Но, как бы это положение дел ни напоминало коррупцию, оно, вероятно, представляет собой лишь предпосылку для ее возникновения, необходимую, но не единственную. Американский юрист Р. Клитгард справедливо указал, что «коррупция возникает там, где человек незаконно ставит свои личные интересы выше интересов народа и его идеалов, которые он обязался защищать». Действительно, наиболее прочная основа коррупции – нравственные изъяны общества, но означает ли это, что первоочередной задачей должно стать воспитание «высокоморальных принципов у целых поколений?»

«Ты без барыша ничего не продашь, ну так и я завел, чтобы мне от каждого дела щетинка была. Ты мне щетинку подай!» А. Островский

Природу явления помогает понять то обстоятельство, что факты коррупции не могут быть единичными: коррупционеры должны быть связаны взаимовыгодной системой поддержки, пронизывающей все звенья управления и сводящей на нет преимущества разделения властей. Все сдержки и противовесы рассыпаются в прах, когда судья, законодатель и администратор утрясают вопрос напрямую. Коррупция немыслима без тесной связи власти с крупными предпринимателями. Для решения наиболее деликатных вопросов коррупционеры нуждаются в высокоразвитом и разветвленном преступном мире, который также участвует в системе взаимовыручки. Коррупция не может быть противопоставлена власти, она обязательно должна сама быть властью, чтобы оправдывать свое гордое звание. Логика развития коррупции не исключает столкновения кланов, но их противоречия менее глубоки, чем общие интересы, вынуждающие их выступать заодно по отношению к народу, например, в период всеобщих выборов (кстати, одним из обязательных признаков коррупции следует считать подкуп избирателей, теоретически способных указать на дверь, обирающей страну камарилье).

Взятка в коррупционной системе занимает существенное, но не всегда обязательное место. Трудно представить, например, что заместитель председателя Верховного Суда своекорыстно отказывает в принесении протеста на решение о выселении на мороз семьи очередников 1977 года с малолетними детьми – на такую высоту с конвертом немыслимо даже подняться. Просто высокопоставленному судье понятно, что и на уровне первой инстанции надо жить, и если Верховный Суд начнет отменять подряд все беззаконные решения, то вскоре ему нечем будет заниматься.

«Я дам вашему превосходительству три тысячи, так что об этом никто не будет знать». «Дайте пять и рассказывайте, кому хотите». Е. Тарле

Только наличие многозвенной общегосударственной системы взаимной поддержки, опирающейся на организованный преступный мир, дает основание для диагноза «коррупция». Будучи совершенной в своей преступности системой, коррупция лишает смысла составление каких-либо рейтингов коррумпированных стран (чем, например, занимается известная организация «Транспаренси интернэшнл» (ТИ), созданная бывшим деятелем Всемирного банка), в которых Россия занимает обычно 126-е место из 158 возможных (позади нее такие уважаемые державы как Туркмения и Чад). Коррупция либо есть, либо ее нет, и представление о большей или меньшей коррумпированности должно объясняться простой подменой понятий.

Как говорилось выше, все политические силы общества крайне воинственно настроены по отношению к коррупции, но вынашиваемые ими методы не выглядят слишком надежными. Традиционный рецепт либералов – ограничение сферы деятельности государства и сопутствующее уменьшение соблазнов для чиновников – не решает проблемы; каким бы либеральным ни было государство, оно не может переложить на граждан ни сбора налогов и пошлин, ни распределения собранных средств, а значит, почва для коррупции будет сохраняться. По причинам, изложенным выше, не выдерживает критики и мечта профессора Г. Попова, предусматривающая выплату чиновникам определенного процента от сделки, той самой «щетинки», о которой писал драматург Островский: от мздоимства к лихоимству слишком легко перейти. Вряд ли реально и перетопить всех коррупционеров в Москве-реке, недостаточно полноводной для этих целей артерии. Например, энергичные усилия китайского правительства, расстреливающего взяточников за их собственный счет, пока не дали больших результатов – Китай в индексе «ТИ» занимает почетное 78-е место.
Не вполне адекватными выглядят и приемы борьбы с коррупцией, выработанные российским законодательством. Слишком большие надежды, которые Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 года № 305 (а вслед за ним и Федеральный закон от 6 мая 1999 года № 97-ФЗ) возлагает на торги и открытые и закрытые конкурсы «в целях обеспечения эффективного расходования средств…, а также пресечения злоупотреблений». Поскольку победителем конкурса признается участник, в заявке которого предложены лучшие условия поставок для государственных нужд, неясно, что мешает участникам выдвинуть его из своей среды, распределив извлеченную выгоду по-братски. Еще лучше закрытый конкурс (в интересах обороны и безопасности), когда приглашение принять участие направляется каждому поставщику, а извещение о проведении конкурса в СМИ не публикуется.
Хотя такие приемы даже теоретически способны ограничить лишь одну из сторон коррупционной громады, и они не вполне эффективны. В своей книге Р. Клитгард рассказывает об аналогичных мерах, которые пыталось принимать командование американских войск, расквартированных в Южной Корее, по отношению к корейским поставщикам, систематически обиравших дядю Сэма процентов на тридцать. Поставщики договаривались о предлагаемой цене, назначали участника, предлагавшего заниженную цену, и устанавливали порядок распределения прибыли (все оформлялось протоколом). Как-то раз уважаемый местный торговец Э. Чанг предложил на конкурсе цену в два раза более низкую, чем аналогичные предложения. Через два дня после получения первой партии товара Чанг отказался от исполнения контракта, а затем исчез. Его магазин был закрыт в связи с нелегальной торговлей антиквариатом, позднее стало известно, что Чанг покончил с собой.
Надо отметить, что в более цивилизованной России обращаться к таким жестоким приемам вовсе необязательно – достаточно не обращать ни на кого внимания. Еще свежи в памяти обстоятельства конкурса по выбору организации, призванной обслуживать знаменитую перепись населения 2002 года – Арбитражный суд Москвы признал результаты этого волнующего состязания недействительными в связи с многочисленными нарушениями. Но это не помешало победителю конкурса спокойно провести порученные ему работы, предоставив конкурентам утешаться судебным решением. И в менее заметных конкурсах заранее известному победителю остается лишь та головная боль, что ему приходится готовить документы за себя и за страхующего его успех дублера, который нужен на случай, если мстительные конкуренты вдруг снимут свои кандидатуры. Поскольку долг красен платежом, победитель в одном конкурсе может оказывать товарищу услуги дублера в другом, и так продолжается до бесконечности.
Определенное значение приобрели в корейской эпопее технические средства; например, для разоблачения манипуляций с подменой заявок американцы использовали фосфоресцирующий порошок, который был обнаружен на руках одного из служащих. Но в конце концов военным пришлось вернуться к обычным правилам подбора деловых партнеров – проверке их предыдущей работы, поиску гарантий их надежности и т. п. Однажды помог им президент Кореи, который под влиянием раздражения своих американских друзей разогнал Ассоциацию взаимной выгоды – своеобразный клуб поставщиков, и постепенно, путем двусторонних переговоров американцы нащупали контакты, позволившие наладить снабжение своего контингента.
Как можно видеть из этой истории, не так просто заменить даже одно слабое звено в системе (честность командования американский автор сомнению не подвергает, и, возможно, напрасно – если учесть отлаженные связи власти и бизнеса в современной администрации США). Тем сложнее навести порядок в подгнившей вертикали власти, чем пришлось заниматься в 70-х годах губернатору Гонконга, снискавшего известность если не коррупцией в полном смысле этого слова (поскольку губернатор в ней как будто не участвовал), то полной готовностью к поражению этим социальным пороком. Слава Гонконга докатилась даже до Советского Союза, где популярный автор Ю. Семенов сделал его полем деятельности своего крайне отрицательного персонажа Джона Глэбба. Однако из страха перед специально созданной губернатором комиссии, имевшей право сажать чиновников по одному лишь подозрению в коррупционных действиях, местная полиция неохотно вернулась в правовое поле, чему способствовало создание в городе особых пунктов, куда стекались сообщения о ее прегрешениях, а также развернутая губернатором пропаганда здорового образа жизни с нехитрыми слоганами, типа: «Твое правительство и ты» (в индексе «ТИ» Гонконг занимает 15-е место).
К сожалению, в нашей действительности сдвиги в борьбе с коррупцией пока не столь заметны, и с чем ведется бескомпромиссная борьба, по-прежнему не ясно (недалеко от российского нормотворчества ушло и мировое сообщество – в недавних конвенциях Совета Европы и ООН, изобилующих диковинными выражениями «активный и пассивный подкуп», определение коррупции также отсутствует). Необходимость представлять декларации не очень пугает чиновный люд, может быть, потому, что их необязательно читать. Даже лихоимство (ч. 2 ст. 290 УК РФ) не воспринимается нашим уголовным законом как намного более тяжкое прегрешение по сравнению с относительно безобидным мздоимством (ч. 1 той же статьи), так как по части 2 (от 3-х до 7 лет) можно заработать столько же, сколько по части 1 (не свыше 5 лет). Очевидно, что позитивные перемены в отношении общества к коррупции – дело не самого ближайшего будущего.

Григорий Николаев