ТЕМА НОМЕРА. ГОСУДАРЕВЫ ЛЮДИ

КОНКУРСЫ

Чужие здесь не ходят

Система поступления на государственную службу порождает новую номенклатуру

Право граждан на равный доступ к государственной службе не является подарком суверена. Если бы средневековые министериалы могли эффективно управлять, бенефиции, несомненно, до сих пор распределялись бы среди номенклатуры повсеместно (как это еще иногда случается). Именно заинтересованностью государства в услугах образованных и энергичных людей всех сословий объясняется законодательное правило о конкурсном порядке заполнения свободных мест на госслужбе (о таких конкурсах сообщают еще древнекитайские источники). Однако закон в России остается важным, но не единственным источником права. Будет ли он исполняться, во многом зависит от обстоятельств, которые законодатель обходит молчанием.

Согласно п. 4 ст. 32 Конституции России каждый гражданин без дискриминации и необоснованных ограничений должен иметь право и возможность быть допущенным к государственной службе. На практике попытки граждан воспользоваться этим правом дают отрицательный результат. Основной преградой на пути к госслужбе является отработанный до необходимого уровня механизм исключения возможности попадания граждан «с улицы» в кабинеты исполнительной власти. Стремление подрезать крылья желающим посвятить себя службе в государственных органах исполнительной ветви власти прослеживается на всем историческом пути развития современной демократической России. С одной стороны, издаются нормативно-правовые акты, создающие видимость (для отчетов перед мировым сообществом) доступности реализации права граждан на выбор в качестве рода деятельности госслужбу (п. 1 ст. 37 Конституции РФ), с другой стороны, эти акты содержат такие условия, которые ставят надежный заслон на пути декларированным гарантиям именно на равный к ней доступ.
Это, прежде всего, касается законов, регулирующих основополагающие правовые аспекты государственной службы, которые содержат в себе нормы, допускающие корректировку конституционных гарантий и принципов подзаконными актами. Например, корректировка Указом от 29 апреля 1996 года № 604 «Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы» Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» свела на нет предусмотренный в этом законе конкурсный отбор на вакантные должности служения отечеству.
Та же ситуация складывается с Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В день вступления закона в силу – 1 февраля 2005 года – исполнительная власть уже подготовила для него рамки, в которых ему предстоит обеспечивать права граждан, а именно Положение «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации». Отработанный указом 1996 года механизм недопущения незваных гостей в структуру госслужбы повторен в более изощренной форме, исключающей какую-либо реальную возможность быть принятым туда по конкурсу.
Законодатель предусмотрел, что состав конкурсной комиссии формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые конкурсной комиссией решения. Беда в том, что широкий перечень категорий лиц, достойных занять вакантное место без конкурса, освобождает нанимателя от комплектования конкурсной комиссии. Так, конкурс не проводится, если происходит назначение:
– на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)»;
– на должности гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;
– гражданского служащего на иную должность гражданской службы (при переводе на другую работу по состоянию здоровья, при сокращении должности госслужащего, реорганизации госоргана и при его ликвидации);
– на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.
Также конкурс может не проводиться при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому указом Президента Российской Федерации, а также по решению представителя нанимателя конкурс может не проводиться при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы, и при заключении срочного служебного контракта.
Таким образом, заполнение вакантных мест госслужащими, имеющими льготы по назначению на вакантные должности, сводит на нет проведение конкурсов для лиц «с улицы» в связи с тем, что иных должностей на госслужбе просто больше нет.
Содержание актов исполнительной власти не подлежит контролю ни Генеральной прокуратуры РФ, ни Конституционного Суда, если только она сама не обратится с соответствующей просьбой (пп. «а» п. 2 ст. 125 Конституции РФ). Поэтому с усложнением процесса рассмотрения актов исполнительной ветви власти, препятствующих реализации гражданами их конституционных прав и интересов, после решения Конституционного Суда от 27 января 2004 года № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ч. 1 ст. 27, ч.ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч.ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ в связи с запросом Правительства РФ» признание их не соответствующими законам и Конституции РФ стало почти безнадежным делом. Основы конституционного строя объявляют права и свободы человека высшей ценностью государства и гарантируют их приоритетную защиту (ст. 2 Конституции РФ), но, как это иногда случается, практика все еще расходится с законодательным идеалом. Известны случаи, когда все попытки граждан защитить свои права на тернистом юрисдикционном пути (от районного до Конституционного Суда РФ) заканчивались полным фиаско.
Органы исполнительной власти традиционно отказывают в разъяснении когда, где и каким образом осуществляется конкурсный отбор кадров на госслужбу, а также в удовлетворении предложений на прохождение конкурса для заполнения вакантных должностей в их структурах. В ответах обычно указывается, что соответствующих вакансий нет, или что конкурсы не проводятся, так как предпочтение отдается подбору персонала на конкурсные должности из резервистов ведомства без проведения конкурсов. С учетом того, что органы не только нарушают все определенные соответствующим законодательством сроки реагирования на запросы граждан, но и допускают явные нарушения конституционных прав, это дает основания для обращения в районный суд, который, как водится, не усматривает нарушений и в удовлетворении жалобы отказывает. Дальнейшее прохождение Мосгорсуда является необходимой формальностью, чтобы выйти на уровень Верховного Суда РФ, который призван исправлять просчеты нижестоящих инстанций – общеизвестно, что отдельный судья может допускать ошибки, но судебная система такого права лишена.
Известен случай, когда судья Верховного Суда РФ вместе с прокурором Генеральной прокуратуры РФ, благодаря своей квалификации и в отсутствие давления исполнительной власти, (представитель ответчика не присутствовал на заседании, но представил свои возражения) расставил все юридически правильные акценты в этой ситуации. Правда, в Верховный Суд РФ направлялось обращение не об объективном праве на доступ к госслужбе, а о признании несоответствующим нормам Закона №119 той части Указа № 604, которая исключила проведение конкурсов, введя приоритетное право резервистов на «приватизацию» вакантных должностей. Однако справедливое и юридически обоснованное решение первой инстанции Верховного Суда о признании Указа № 604 в оспоренной части недействующим было с нарушением процессуальных норм отменено второй инстанцией со ссылкой на те же самые нормы, но уже с диаметрально противоположным их толкованием. При этом кассационная жалоба противной стороны была принята Судом в нарушение норм процессуального законодательства – противная сторона не выдала своему представителю доверенность на ведение дел. Оснований для вмешательства в защиту права граждан на доступ к госслужбе не усмотрел и Конституционный Суд РФ.
Традиция превращения конкурсов в пустую формальность гораздо старше Конституции РФ и демократических преобразований – еще при советской власти опытные люди, прочитав в газете извещение о конкурсе на вакантную должность в вузах и научно-исследовательских учреждениях, первым делом выясняли, предстоит ли реальный конкурс или мероприятие, как было принято выражаться, организуется «под своего человека». Однако, для сплоченных кругов бескорыстного служения науке такая осторожность в какой-то мере была объяснима и с формальной (достоинства жреца науки не всегда заметны по документам), и с чисто человеческой точки зрения; да и право на научную работу, в отличие от права на госслужбу, законом не гарантировано. Не так велик ущерб от системы знакомств в научной сфере и для общества – результаты научной работы в любом случае проявляются нескоро. Гораздо хуже, что практика охраны от посягательств внешнего мира на уютные институтские помещения распространяется далеко за их пределы. Она прижилась в конкурсах на поставку товаров и услуг для государственных нужд (их участники прекрасно умеют составлять безупречные документы), а теперь и на вакантные должности в системе госслужбы (где не утруждают себя даже простыми формальностями – объявления о проведении конкурсов в общедоступных СМИ публиковать уже не принято). Не приходится удивляться, что административная, правовая и судебная реформы уже 10 лет «необратимо топчутся на месте».

Владимир Архипов