ТЕМА НОМЕРА. ГОСУДАРЕВЫ ЛЮДИ

ГОССЛУЖБА

Лояльные, компетентные и дисциплинированные

Без системы управления не обходится ни один народ, какому бы строю он ни отдавал предпочтение. Даже при коммунистах, предвидевших скорую отправку всей государственной машины «в музей древностей, рядом с прялкой и бронзовым топором», госаппарат развивался гигантскими темпами, несмотря на систематическое сокращение штатов. В любой стране государственные служащие призваны советовать, предостерегать и содействовать лицам, ответственным за государственную политику, а после принятия решения – воплощать его в жизнь.

Государственная служба организуется по стандартной иерархической линии с вырастанием командной структуры в виде пирамиды: от низших должностей – к высшим. Это предполагает повиновение законным распоряжениям старших должностных лиц, а для поддержания системы устанавливается должностная иерархия, предусматривающая фиксированные положения с определенными обязанностями, полномочиями и денежным содержанием.
Государственная гражданская служба Китая относится к числу древнейших. Она появилась одновременно с созданием централизованного управления при династии Хань (206 год до нашей эры – 220 год нашей эры) и совершенствовалась при династиях Тан (618–907 гг.) и Сун (960–1279 гг.). Система была настолько отработана, что ее основы просуществовали до 1912 года. В период Сун возникла трехэтапная система государственных экзаменов в письменном виде; хотя упор делался на знание китайской классики (которое считалось основой добродетелей хорошего гражданина), принимались меры для выявления практических навыков управления. В целях сохранения объективности экзаменационные работы копировались писцами, о кандидатах был известен только номер, и каждую работу читали три экзаменатора. Хотя у высших чиновников были привилегии по выдвижению младших родственников, ежегодные аттестации и практика продвижения низших служащих открывали определенные возможности для карьеры.
В Европе административные структуры выросли из придворных (королевские слуги набирались из числа вассалов), но до конца XII века должностные обязанности работников были нечеткими. Постепенно административные функции стали присваивать камергер (распоряжавшийся денежными средствами, хранившимися в королевской опочивальне) и канцлер (обычно духовное лицо, уполномоченное записывать распоряжения и прилагать королевскую печать к документам). С середины XIII века повсеместно возникают три основных учреждения – высший суд, развившийся из канцелярии, казначейство и коллегиальный орган – королевский совет. Параллельно развитию и усилению централизованной государственной власти росла и укреплялась бюрократия, необходимая для того, чтобы вытеснить феодальную аристократию и старые общинные структуры из всех сфер управления. С упадком и вырождением местных корпораций, союзов и сословий появились новые задачи управления, круг деятельности государственной власти расширялся непрерывно, пока не сложилось так называемое полицейское государство, в котором все отправления духовной и материальной жизни одинаково подчинялись опеке власти.
Основы современного государственного управления в Европе были заложены в Пруссии в конце XVII – начале XVIII века. Курфюрсты Бранденбурга (с 1701 года одновременно являвшиеся прусскими королями) видели в жестко централизованном управлении средство обеспечения стабильности. Главные усилия были направлены на подавление автономии городов и ликвидацию феодальных привилегий аристократии. Государственные служащие назначались центральным правительством для управления провинциями, причем контроль над коронными землями и организация военной системы сосредотачивались в одном ведомстве. С 1794 года установилась система продвижения в соответствии с качествами служащего. Для занятия высших должностей требовалась университетская степень по камеральным наукам, которые, в строгом смысле слова, означали управление государственными финансами, однако подразумевали также изучение административного права, полицейского управления и сельскохозяйственной экономики. Получив степень, кандидаты на высшие должности государственной службы проходили дополнительную практическую подготовку в различных сферах управления, после чего сдавали письменный и устный экзамен.

Принципы государственного управления
Важнейшие принципы государственного управления – экономия и эффективность, то есть достижение целей при минимальных затратах. Несмотря на растущее внимание к другим ценностям – отзывчивость к государственным нуждам, справедливость и равный доступ, участие граждан в принятии решений, – эффективность остается важнейшей целью.
Принято считать, что административные пороки могут быть хотя бы частично исцелены реорганизацией. Большинство организационных принципов заимствовано в военном деле, некоторые – в частном бизнесе. В их числе: 1) создание управлений (министерств, департаментов и агентств) с учетом цели деятельности; 2) группировка видов деятельности по подразделениям; 3) уравновешивание ответственности с полномочиями; 4) обеспечение единоначалия (один руководитель для группы подчиненных); 5) ограничение числа подчиненных, подотчетных одному руководителю; 6) обособление оперативной деятельности от вспомогательной (штабной, консультативной и т. п.); 7) применение принципа управления по исключению (только необычные проблема или дело передаются на рассмотрение руководства); 8) наличие отчетливой цепочки руководства сверху вниз и ответственности снизу вверх. Безусловно, организационные проблемы разнообразны, и применение указанных принципов не может быть одинаковым во всех сферах деятельности, однако они сохраняют свое значение.

Назначение на должность
На раннем этапе государственные служащие, принадлежавшие ко двору монарха, были по сути его личными слугами. По мере ограничения полномочий последнего вопросы назначения на должность стали передаваться на усмотрение министров и руководителей департаментов. В некоторых странах, прежде всего в США, старшие советники стали сменяться при смене администрации в результате выборов. В Европе XIX века назначение и продвижение по службе зависело от личного расположения или политического покровительства. В процессе реформ стали формулироваться квалификационные требования, ограничивающие политический фаворитизм и непотизм; появились ранги и оклады содержания, стимулирующие служащих к добросовестному исполнению обязанностей. Стали создаваться комиссии по отбору на гражданскую службу. В Европе большое значение имело образование – для высших должностей требовалось окончить университет, для исполнителей – среднюю школу.

Условия службы
Предшественники гражданских служащих – придворные – имели обязанности, но не имели прав. Первые попытки формализовать методы условий службы были предприняты в Пруссии в XVIII веке. Постепенно стали возникать профессиональные группы – предшественники профсоюзов. Вскоре возник вопрос о праве служащих на забастовку – будучи агентами публичной власти, предоставляющей услуги, от которых зависят законность, порядок и здравоохранение, они должны иметь инструмент, обеспечивающий их требования об улучшении содержания. Возникли стандарты поведения служащего, частично соответствующие требованиям к лояльному, компетентному и дисциплинированному работнику. В идеале гражданский служащий должен быть выше подозрений в пристрастности и не должен позволять своим симпатиям или интересам влиять на несение службы. Он должен также быть осмотрительным при совершении финансовых сделок. Как правило, ему не разрешается участвовать в торговой или предпринимательской деятельности, он может участвовать в общественной или благотворительной деятельности, только если она не связана с его должностными обязанностями. Неодинаково решается вопрос об участии служащего в политической деятельности. Согласно одной точке зрения, он имеет такие же конституционные права, как и другие граждане. Согласно другой – если служащий участвует в уникальной функции государственного управления, его активная политическая деятельность может повлиять на его обязанности. В Великобритании существует полный запрет на политическую деятельность для старших служащих, хотя для среднего и младшего звена он гораздо менее строг. Во Франции и Германии служащие пользуются значительно большей свободой.
До второй мировой войны господствовала точка зрения президента Калвина Кулиджа, согласно которой «бастовать против общественной безопасности не разрешается никому, нигде и никогда». Хотя федеральным служащим до сих пор запрещено бастовать, что подтвердило увольнение бастовавших авиадиспетчеров в 1981 году, значение консультаций возросло, и во многих федеральных департаментах появились апелляционные комитеты, рассматривающие жалобы служащих на решения, затрагивающие их интересы.

Плюсы и минусы бюрократии
Выгоды бюрократической формы усматриваются в том, что единоначалие обеспечивает быстроту и энергию действий, а также ответственность лиц, принимающих решения. Предварительные доклады и советы, всестороннее изучение проблемы могут предотвратить поспешность и произвол, в которые легко впасть органам, предоставленным самим себе. Однако здесь коренятся и пороки системы, т. к. внимательному подходу к государственным проблемам неизбежно сопутствует «многописание». Если по первоначальному замыслу форма соблюдается ради дела и при необходимости приносится ему в жертву, то бюрократия соблюдает форму ради нее самой и легко может принести ей в жертву существо дела. Подчиненные органы власти часто видят свою задачу не в том, чтобы с пользой действовать в указанных ей пределах, а в том, чтобы исполнять требования, предъявляемые свыше, т. е. отписаться, выполнить ряд предписанных формальностей и тем удовлетворить высшее начальство.
Опасность бюрократии также в отчуждении чиновничества от остального населения, в его кастовой исключительности. Когда население видит представителя государства лишь в лице чиновничества, которое ставит себя на недосягаемую высоту, когда всякое соприкосновение с государственными органами грозит лишь неприятностями и стеснением, тогда и само государство становится для массы чем-то чуждым или даже враждебным. В качестве выхода из этой ситуации с конца позапрошлого века предлагается возвращение к элементам самоуправления, с которым бюрократия боролась с самого своего возникновения и которому теперь вынуждена частично уступать свои позиции. Важно только, чтобы муниципализация не привела к децентрализации и возврату континента на семьсот лет назад – разумная власть в состоянии скорректировать систему управления без крайностей и метания из стороны в сторону.