СРЕДА УПРАВЛЕНИЯ
Правовое регулирование государственного управления

После освещения субстанциональных вопросов (сущность и виды управления, государство в качестве его субъекта, управляемые объекты и т. д.) важное значение принадлежит определению условий и факторов, которые обеспечивают как минимум нормальное существование и действие государственного управления. О них и пойдет речь в последующих публикациях, первая из которых посвящена правовому регулированию государственного управления.

Актуальность данного вопроса исходит не только из того, что это управление со стороны правового государства и осуществляется в обществе, стремящемся к цивилизованности, т. е. к юридической урегулированнности всех взаимосвязей между людьми (на чем обычно и заостряется внимание), а прежде всего и главным образом потому, что в этот вид управления органично включена государственная власть. Именно решающая роль государственной власти, т. е. способность владеть, пользоваться и распоряжаться огромным спектром основных ресурсов общества – от ракетно-ядерного оружия до обозначения программ обучения в формировании и реализации государственного управления – придает такое значение всему комплексу вопросов его правового регулирования. Посредством последнего – создание системности государственного управления, о чем уже писалось.
Это означает, что предметом правового регулирования государственного управления выступают как правовые статусы, организация и технологии деятельности государственных органов, так и особенно правовое положение управляемых объектов (различных видов общественных отношений, деятельности и социальных ролей), в том числе человека и гражданина, и, соответственно, их прямые и обратные связи с государственными органами. Практически все, что поддается в обществе правовому регулированию, так или иначе, в большей или меньшей степени, связано с государственным управлением, поскольку реализуемость той или иной правовой нормы всегда предполагает ее гарантирование со стороны государственных органов, пусть и судебных.
Поэтому правовое регулирование государственного управления представляет собой очень сложный, постоянно и активно действующий процесс жизнедеятельности государства и его органов. В нем непрерывно сталкивается несколько противоречий, которые сказываются на его качестве и эффективности.
Во-первых, законодательствование осуществляется обычно теми политическими силами, которые доминируют в тот или иной период истории страны. Они редко учитывают интересы и волю своих оппонентов (оппозиции), от чего формируемые под их влиянием правовые нормы не всегда характеризуются полнотой и адекватностью охвата потребностей и запросов всего общества.
Во-вторых, правовое регулирование предполагает учет социологического (обусловленности и обоснованности правовых норм), нормативного (законодательной техники, четкости, точности и системности правовых норм) и практического (реального действия и уровня эффективности правовых норм) аспектов. Между тем, дело часто ограничивается скоростным принятием правовых норм на «злобу дня», что вызывает, логично, либо их неприятие в обществе, либо частое «переделывание», либо «зависание» при применении и исполнении.
В-третьих, правовое регулирование статуса государственных органов поведения и деятельности их персонала носит свойство долженствования, ибо государственные органы и их должностные лица обязаны действовать в определенном направлении, определенным образом и с определенными результатами. Разумеется, что возлагать на себя такую «обузу» сами государственные органы и преимущественно их высшие уровни особо не стремятся. Ведь обязанности (долг) непременно связаны с ответственностью.
В-четвертых, сказываются и социально-психологические особенности российского местожительства, в соответствии с которыми правовые нормы (по любым вопросам) не пользуются необходимым авторитетом, а ставки делаются на добрый случай, сильную личность и часто милосердие.
В результате даже в настоящее время, при несомненном продвижении вперед, в правовом регулировании государственного управления все еще много пробелов, неопределенности, призрачности, двузначности, субъективности, «пластичности». Отчетливо просматриваются две как бы расходящиеся линии в правовом регулировании государственного управления. По одной, связанной с регулированием управляемых объектов (отношений, деятельности, ролей), идет масштабная законотворческая работа. Принято много кодексов (Земельный, Водный, Жилищный, КОАП и др.) правовая ценность которых выражается в том, что они создают типичные правовые нормы для применения и исполнения на всей территории страны. Можно «придираться» и к содержанию подобных законодательных актов, но уже сам факт их существования свидетельствует о серьезных подвижках в формулировании правовых моделей желательной общественной жизнедеятельности. Но по другой линии правовых статусов, организации и технологий государственных органов (компонентов субъекта государственного управления) и, логично, их взаимосвязей с обществом (управляемыми объектами) наблюдается явное отставание и запаздывание в правовом регулировании.
По этой причине даже добротные законы применяются ограниченно и с мизерными результатами. В таком состоянии реализуемости законов обвиняют исполнительную власть, ее органы и персонал, которые якобы некомпетентны, коррумпированы, заняты обустройством личных дел. Возможно, для таких выводов и оценок имеются факты. Но ведь сами эти факты являются следствием чего-то. А вот это «чего-то» мало кто хочет замечать. Ведь если называть вещи своими именами, то как раз органы исполнительной власти (и федеральные, и субъектные, за исключением правительств) находятся за пределами законодательного уровня правового регулирования. Они составляют около 90% численности государственного аппарата, но создаются и определяются всего лишь нормативными правовыми актами. На федеральном уровне – президентом и правительством Российской Федерации, на субъектном – так называемым главой субъекта. Например, Указом президента РФ от 9 марта 2004 г. п. 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» установлена их новая система из федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, положения о которых (в зависимости от их подчинения) будут утверждаться либо президентом РФ, либо правительством РФ. Аналогична модель и в субъектах Федерации: причем новый руководитель субъекта тут же меняет систему, структуру «руководителей» органов исполнительной власти.
В сугубо правовом смысле получается, что организационная структура государственного управления как совокупности органов исполнительной власти наиболее неустойчива, подвержена частым переменам, зависима от мнений и представлений первых руководителей, не говоря уже об их персонале, который находится в их подчинении. Попытки преобразовать такую практику с помощью нового законодательства о государственной службе пока не принесли осязаемых результатов. Сегодня представителей органов исполнительной власти критикуют почти все, кому не лень, но, думаю, пора бы уже поглубже посмотреть, в каком реальном правовом и социально-экономическом положении они находятся. Чаще всего – это «временщики», которые приходят на государтсвенные должности (и политические, и административные) для быстрого удовлетворения каких-либо своих потребностей. Как только это свершилось, так они сразу уходят либо в бизнес, либо становятся безразличными к рациональности и эффективности своих управленческих решений. В государственный аппарат в целом заложены сильнейшие стереотипы и механизмы бюрократизма, которые нельзя изжить иначе, чем через исчерпывающее правовое регулирование правового статуса, ответственность каждого государственного органа, а в нем – порядка исполнения каждой государственной должности. Такой путь прошел Запад, предстоит пройти его и нам. И здесь не надо бояться гиперкорректности, ибо только четкий правовой порядок функционирования государственного аппарата может предоставить и обеспечить свободу, демократию и самоуправление.
Рекомендуемая литература:
1. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. 2-е доп. изд. М.: Омега-Л, 2004.
2. Барцици И. Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М.: МГУ, 2000.
3. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М.: Юристъ, 1998.

Григорий Атаманчук