СРЕДА УПРАВЛЕНИЯ
Сто тридцать первый шаг к демократии

Закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятый Госдумой в прошлом году, который президент Татарстана Минтимер Шаймиев недавно окрестил «еще одним шагом на пути к демократии», в свое время вызвал бурю негодования со стороны регионов. Тогда, на заседании Координационного совета руководителей представительных органов местного самоуправления, прошедшем в Госдуме, буквально все представители регионов сходились во мнении, что исполнение этого закона в обозримой перспективе невозможно. Прошел год, и депутаты пошли навстречу пожеланиям местных властей – приняли поправку, откладывающую обязательное исполнение закона до 1 января 2009года. Однако, как ни странно, эта отсрочка тоже вызвала недовольство на местах. В чем причина подобной метаморфозы? На этот вопрос нам ответил один из инициаторов 131-го закона – председатель Комитета по местному самоуправлению ГД РФ Владимир Семенович Мокрый.

– Вы знаете, я тоже сначала удивился подобной реакции со стороны законодательной и исполнительной власти регионов, но после глубокого изучения ситуации пришел к следующему выводу. Дело в том, что субъекты федерации провели достаточно большую часть организационной работы по 131-ому закону: привели в соответствие законодательство регионов, установили границы и определили статусы муниципальных образований, а некоторые субъекты уже провели выборы в органы местного самоуправления, начали обучение муниципальных кадров. И вот после всего этого им показалось, что Госдума вообще приостанавливает действие закона – отсюда такая негативная реакция на местах.

– Но, ведь на самом деле, поправка к закону вовсе не отменяет, а просто продлевает срок его исполнения, так или нет?
– Конечно. Кроме того, продление срока переходного периода носит, прежде всего, рекомендательный характер. Это не отмена закона, а просто корректировка сроков его реализации с учетом объективных условий в каждом отдельном регионе. Безусловно, многое сделано, но мы же не можем отрицать, что готовность к полному исполнению закона в разных субъектах неодинакова.
Объективности ради стоит признать, что и федеральный центр не все сделал для полной и эффективной реализации этого закона: правительство не выпустило ряд нормативно-правовых актов по разграничению собственности между районами и поселениями, не завершена работа над земельным кадастром, нет четкой ясности, насколько полно будут собираться ключевые налоги (налог на землю и налог на имущество физических лиц), на основе которых должен формироваться бюджет поселений… В общем, вопросов возникает достаточно много, поэтому мы приняли, я полагаю, вполне объективное решение.

– Мне кажется, что еще одной причиной недовольства местных властей может быть предположение, что столь длительная отсрочка исполнения закона помешает проведению реформы. Каково Ваше мнение?
– В течение всего переходного периода до 1 января 2009 года субъекты получили право законодательно регулировать свою готовность к исполнению закона: по объему полномочий передаваемых на места, финансовой обеспеченности поселений и районов. С другой стороны, в отношении уже существующих муниципальных образований – закон не только позволяет, но и обязывает их приступить к работе с 1 января 2006 г. Так что о замедлении реформы не может быть и речи. Это объясняется элементарной правовой необходимостью – 131-ый закон является пакетным законом в концепции разграничения полномочий, и приостановить его действие невозможно без того, чтобы не остановить процесс реализации таких важных федеральных законов, как Жилищный и Градостроительный кодексы, целого пакета законов, связанных с созданием рынка доступного жилья и т. д. Естественно, на это никто не пойдет. Поэтому увеличение переходного периода абсолютно не помешает процессу реформирования, а наоборот – позволит избежать многих ошибок.

– Если перефразировать Ваше выражение: «нет денег – не берите полномочия», выходит, что закон обязывает приступать к исполнению полномочий новоизбранные муниципальные органы тех субъектов, у которых «есть деньги». И многие приступают?
– Недавно в Приволжском округе, в Ижевске прошло совещание по вопросам реализации закона о местном самоуправлении. И вот вам интересная статистика: 5 субъектов Приволжского округа заявили о своей готовности исполнять этот закон с 1 января 2006 г. (республика Мордовия, Пензенская область, Пермский край, Самарская и Ульяновская области), с 1 января 2007 г. готовы реализовать закон республики Чувашия, Башкортостан и Татарстан, а все остальные регионы намерены приступить к исполнению 131-ого закона с 1 января 2008 г.
Выступавший на совещании президент Татарстана Минтимер Шаймиев заявил, что «нам нельзя отказываться от исполнения закона, потому что это не только конституционное право населения, но и еще один шаг к демократии, к развитию гражданского общества». Нужно отметить, что в Татарстане впервые прошли всенародные выборы и теперь у них в республике 998 муниципальных образований. Правда, мэр города Казани будет выбран из числа депутатов Городского собрания, но зато, заметьте, он не будет назначен – это тоже шаг, некая школа демократии для народов Татарстана.

– Вернемся к вопросу о «деньгах», которых «нет». Насколько обеспечены новые полномочия регионов финансовыми средствами с точки зрения межбюджетных отношений?
– Проблемы в выстраивании межбюджетных отношений есть, никто этого не скрывает. В бюджете на 2006 г. заложено недостаточно бюджетных источников для полного обеспечения полномочий субъектов Российской Федерации – по различным оценкам наших экспертов, недостающая сумма составляет от 100 до 150 млрд. руб. Если же говорить о бюджетной обеспеченности муниципальных образований: собственную доходную базу местных бюджетов будут составлять два налога, о которых речь шла выше, но они обеспечат не более 10% бюджета. Помимо этого, бюджет местного самоуправления будет формироваться за счет отчислений от федеральных и региональных налоговых доходов, в частности, от налога на доходы от физических лиц (около 40%) и единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности (порядка 90% пойдет в бюджеты районов), а также единого сельскохозяйственного налога (по 30% районам и поселениям). Еще законодательством предусмотрено так называемое бюджетное выравнивание, для чего будут созданы региональные и районные фонды.

– Значит, финансовых средств, по крайней мере для обеспечения основных полномочий, будет достаточно?
– Все эксперты сходятся во мнении, что и этого будет недостаточно. Поэтому в самое ближайшее время мы примем поправки, которые позволят субъектам Российской Федерации в переходный период иметь большую степень свободы в части бюджетного выравнивания: с коэффициента 2 до 1,3 будет изменен отрицательный трансферт, будет дано право заменять финансовую помощь муниципальным образованиям дифференцированными отчислениями от федеральных и региональных налогов, которые перечисляются в пользу субъектов. Но все равно муниципальные образования будут вынуждены опираться на финансовую помощь субъектов Российской Федерации. Правительство РФ понимает это: в проекте бюджета на 2006 г. заложено увеличение на 20% федерального фонда финансовой помощи, который субъекты смогут использовать для поддержки муниципальных образований. Думаю, это достаточно существенная помощь – рост средств фонда составит около 40 млрд. руб. против уровня 2005 г. Кроме того, проект федерального бюджета устанавливает дотации субъектам в размере 20 млрд. руб., которые тоже пойдут на поддержку региональным бюджетам в связи с изменением их расходных обязательств.
В итоге всего сказанного можно сделать вывод, что ключевым вопросом для развития местного самоуправления остается его бюджетная обеспеченность. Поэтому наш комитет планирует посвятить свою дальнейшую работу решению вопросов межбюджетных отношений и проблем финансовой обеспеченности органов самоуправления различных уровней для усиления их самостоятельности.

– И последний вопрос, по поводу инициативы Фрадкова о перераспределении денежных потоков регионов через федеральное казначейство. На Ваш взгляд, это плюс или минус для местных властей?
– Несмотря на весь шум, поднятый вокруг этого вопроса, ничего страшного я в этом сегодня не вижу. Обслуживание денежных средств центральным казначейством, на мой взгляд, обеспечивает выполнение принципа трех «П» – полноту поступлений налогов, прозрачность и порядок с точки зрения бюджетной дисциплины. Конечно, и здесь могут быть задержки перечислений, прочие недостатки – никто от этого не застрахован. Давайте, как говорится, поживем – увидим.

Беседовал Марк Перов