ТЕМА НОМЕРА. ИЗ ПЕРВЫХ УСТ
Герман Греф: «Правительство намерено активизировать большинство ключевых реформ»

История российских реформ последних лет непосредственным образом связана с именем Германа Оскаровича ГРЕФА — поначалу в качестве руководителя Центра стратегических разработок, а затем — министра экономического развития и торговли. С ним беседует наш корреспондент.
— Так уж ли были необходимы России задуманные Вами и Вашими коллегами-единомышленниками преобразования?
Говоря об истории российских реформ последних лет, необходимо отметить, что на пути движения к современной политической и экономической системе в России реформы были необходимы.
Вспомним, к началу 1990-х годов в стране произошел демонтаж старой социалистической системы, пережившей экономический, социально-политический и ценностный крах. К концу 1991 года Россия оказалась страной, в которой практически отсутствовали институты, обеспечивающие устойчивое функционирование всех сфер политической, экономической и социально-культурной жизни страны. Были разрушены экономические институты, что проявлялось в масштабных рыночных дисбалансах (экономический спад, пустые прилавки магазинов, надвигавшаяся угроза голода и холода). Но еще большую опасность представляло то, что с фактическим, а затем и формальным распадом СССР, в России рухнули институты государственной власти. Сохранение этой ситуации ставило под угрозу существование России как суверенного государства. Поэтому первейшей задачей было восстановление элементарных институтов, без которых не может функционировать ни одна страна. Прежде всего, государственных институтов, элементарных экономических механизмов.
К концу 1990-х годов были созданы базовые политические и экономические институты. К основным из них относятся принятие Конституции РФ и упорядочение федеративных отношений. К экономическим — установление института частной собственности путем проведения массовой приватизации, заложившей основу перехода российской экономики на рыночные рельсы. Создание и развитие института частной собственности стало одним из ключевых факторов, создавших базу для начала в последующие этапы бурного экономического роста.
Дефолт 1998 года подтвердил императив макроэкономической стабилизации, приоритетность проведения жесткой бюджетной политики, неуклонно проводившейся все последующие за ним годы. Необходимость реализации набора приоритетных реформ в экономике — в налоговой сфере, в регулировании естественных монополий, снижении административных барьеров — подтверждена пониманием, что именно здесь сосредоточены важнейшие ресурсы для экономического роста.
Реформы в социальной сфере — образовании, здравоохранении, системе социальной защиты — необходимы как ответ на вызов современной постиндустриальной экономики, которая требует ускоренного накопления человеческого капитала в условиях, когда потенциальные возможности увеличения бюджетного финансирования сами по себе уже недостаточны.
Проведение административной реформы, реформирование системы государственной службы, судебной системы стали ключевым условием способности государства к реализации экономической политики, эффективной защиты прав собственности и формированию благоприятного инвестиционного климата. В конечном счете — условием успешности всех реализуемых реформ.
— Как Вы оценивали в 1999 году готовность страны к реформам?
Важной предпосылкой реформ стало создание условий для их нормативного обеспечения. После выборов в Госдуму в декабре 1999 года большинство голосов получили не коммунисты и близкие к ним политические силы, а партии, активно выступавшие с поддержкой политики, проводимой правительством. Другой предпосылкой стал последефолтный экономический рост, носящий в том числе восстановительный характер.
Со второй половины 1999 года девальвационный эффект был поддержан значительным ростом цен на товары российского экспорта. Высокие темпы роста конечного спроса в 2000 году поддерживались также оживлением внутреннего конечного спроса (инвестиционного, обеспечивавшего около 27% прироста ВВП, и потребительского — примерно 38% прироста). Одновременно сказывалось и общее улучшение социально-политической ситуации в стране после завершения выборной кампании на федеральном уровне, начало реализации долгосрочной экономической стратегии правительства России и ответственная политика властей в финансовой и денежной сферах. Это говорило о готовности страны к социально-экономическим преобразованиям.
Период с 1999 года стал временем восстановления и роста экономики, у правительства появилась возможность решения стратегических задач, формирования экономических институтов, характерных для современного рыночного и демократического общества и более точно ориентированных на особенности России.
— Оптимальным ли Вам видится сейчас тот вектор преобразований, который был избран?
Я по-прежнему считаю, что он был выбран правильно. Были приняты или окончательно сформированы Гражданский, Налоговый, Бюджетный, Трудовой и Земельный кодексы, новое пенсионное законодательство, законодательство о банкротстве, шла работа в направлении дебюрократизации (дерегулирования), совершенствования межбюджетных отношений, валютного законодательства, реформирования естественных монополий и многое другое. Важнейшим фактором обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости стало принятие законодательства, регулирующего создание и функционирование Стабилизационного фонда.
— Со временем план реформ, разумеется, корректировался. Чем это было вызвано и насколько менялся сам первоначальный замысел реформ?
План корректировался в связи с тем, что по ряду крайне важных направлений реформирования — по ряду причин — прогресс достигнут не был. На протяжении всех этапов формирование рыночного законодательства сопровождалось недостатками практики его применения, во многом связанными с отсутствием эффективной системы государственного управления. Правительство осуществляет свою работу в соответствии с программами социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную и среднесрочную перспективы, которые постоянно корректируются с учетом уже решенных вопросов и вновь возникающих вызовов. В настоящее время завершается процесс межведомственного согласования проекта программы социально-экономического развития России на 2005—2008 годы и плана действий правительства по ее реализации в 2005 году с учетом положений послания президента России Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 года.
— Как Вы сейчас оцениваете степень реализации задуманных преобразований? Какие реформы «буксуют», а какие, наоборот, идут успешно?
Анализ реализации реформ демонстрирует, что по многим направлениям был создан серьезный задел в виде создания нормативной правовой базы, установившей новые принципы функционирования соответствующих сфер экономики. Однако, создание необходимой нормативной правовой базы сочетается с неэффективной правоприменительной практикой в реформируемых сферах. В результате в некоторых случаях реформы ограничиваются разработкой и принятием федеральных законов и постановлений правительства. Их практическая реализация не является предметом анализа и контроля со стороны государства.
В этой связи ревизии подлежит не стратегическое направление развития страны, а формат реализации реформ, который должен предусматривать четкую формулировку задач по их реализации и устанавливать ответственность за выполнение этих задач.
Следует признать, что положение в экономике страны значительно улучшилось. Была достигнута макроэкономическая стабилизация, произошло снижение инфляции, выросла реальная заработная плата, значительно возрос внутренний валовой продукт, активизировался рост внутренних и внешних инвестиций.
Все это явилось следствием последовательной политики реформирования экономики страны, проведением ответственной бюджетной политики, осуществлением налоговой реформы (отменены налоги с оборота, введена плоская шкала подоходного налога, снижен единый социальный налог, унифицирована ставка налога на прибыль). Последовательно развиваются реформы железнодорожного транспорта и электроэнергетики. Независимые исследования показывают неуклонное снижение величины административных барьеров, что связано с реализацией реформы технического регулирования, рационализацией системы лицензирования предпринимательской деятельности и регламентации деятельности проверочных органов. Намеченными темпами осуществляется реформа бюджетного процесса, предполагающая внедрение механизмов бюджетирования, ориентированного на результат.
К сожалению, следует признать, что многие институциональные реформы действительно не доведены до своего логического завершения, однако правительство и Минэкономразвития России намерены активизировать большинство ключевых реформ, в том числе и реформы естественных монополий, продолжить административную реформу, обеспечить проведение реформы бюджетного сектора.
— Проведение каких реформ в связи с этим сейчас наиболее актуально?
В среднесрочной перспективе определен комплекс приоритетных направлений реформ, проведение которых сейчас наиболее актуально.
Первое. В рамках создания условий для повышения конкурентоспособности человека необходимо сосредоточить усилия на реформе образования. Требуется сохранить более высокий уровень российского образования по сравнению с тем, который характерен для стран сопоставимого уровня социально-экономического развития. Необходимо реформировать всю систему образования, начиная с дошкольного и заканчивая высшим профессиональным, путем усовершенствования образовательных программ и стандартов, большей ориентации на потребности рынка труда, четкого определения границ обязательств государства в области образования на разных его уровнях. Параллельно должна быть проведена реструктуризация сети образовательных организаций, упорядочена система бюджетного и внебюджетного финансирования за счет перехода на нормативно-подушевое финансирование и внедрение образовательных кредитов, создана независимая система контроля качества образования.
Второе. Повышение эффективности функционирования системы здравоохранения. Существующая система здравоохранения характеризуется дефицитом финансирования отрасли, неудовлетворительной материально-технической базой, неэффективностью использования ресурсов, что негативно отражается на доступности и качестве медицинской помощи населению. Внедрение оптимальных финансовых механизмов обеспечения здравоохранения, способов оплаты медицинской помощи, ориентированных на конечный результат, будет способствовать сохранению и укреплению здоровья населения, повышению его удовлетворенности качеством медицинских услуг. В этой связи необходимо конкретизировать государственные гарантии в области здравоохранения, реорганизовать систему оказания медицинской помощи за счет усиления роли первичной медико-санитарной помощи в соответствии с имеющимися ресурсами, модернизировать систему обязательного медицинского страхования, внедрить новые организационно-правовые формы медицинских организаций, обладающих большей самостоятельностью в использовании ресурсов и применении новых методов оплаты труда медицинских работников.
Третье. Правительству предстоит сконцентрировать свои усилия на борьбе с бедностью. Необходимо значительно повысить эффективность программ в области социальной политики, пересмотрев существующие механизмы предоставления социальной помощи. Необходимо в этой связи создать условия для вовлечения бедных трудоспособных граждан в экономическую деятельность, внедрить координацию деятельности всех органов, осуществляющих предоставление жилищных субсидий и иных форм социальной помощи на основе совместного планирования и реализации программ помощи бедным, содействовать повышению внутрирегиональной и межрегиональной трудовой мобильности.
Четвертое. Повышение эффективности государства, отвечающего потребностям общества через реализацию административной реформы, а также реформы государственной службы. В рамках данного направления правительство сконцентрируется на обеспечении публичности своей деятельности, эффективной ее регламентации, дальнейшем сокращении избыточных функций, а также на переходе к ориентации на достижение результатов. В области совершенствования государственной службы должны быть решены задачи, связанные с созданием стимулов для привлечения квалифицированных работников, а также повышением качества их работы, реформированием системы социального обеспечения государственных служащих. При этом необходимо обеспечить реализацию судебной реформы и реформы правоохранительных органов.
Пятое. Развитие инновационной сферы. В рамках данного направления требуется повышение роли научных исследований и разработок в экономическом развитии страны и отдельных предприятий, превращение научного потенциала в один из основных ресурсов устойчивого экономического роста. Реформа науки должна быть нацелена на стимулирование роста предложения инновационной продукции и услуг путем формирования рынков инновационного капитала и информационно-консультационных услуг в инновационной сфере, развития нормативно-правовой системы оборота интеллектуальной собственности и ее защиты, расширения системы кадрового обеспечения инновационной экономики. Необходимо создавать благоприятные условия для внедрения в производство передовых технологий.
Шестое. Развитие российских регионов, поддержка региональных стратегий социально-экономического развития. Необходимо перейти от малоэффективного выравнивания экономического развития регионов к созданию условий, стимулирующих субъекты Федерации и муниципальные образования к эффективному использованию доступных им ресурсов экономического роста. Это должно достигаться за счет повышения качества управления на субфедеральном уровне, содействия формированию и развитию региональных экономических кластеров, увеличения ориентации межбюджетных трансфертов на стимулирование реформ в регионах.
Седьмое. Устранение ограничений инфраструктурного и технологического характера. Развитие инфраструктуры как одного из условий устойчивого развития экономики должно являться не самоцелью, а реально способствовать росту товарооборота, объемов передачи информации, производственных мощностей, изменению структуры экономики в пользу наукоемких отраслей. Эта задача может быть успешно решена лишь при активном участии бизнеса, в том числе при его финансовом участии, создающем гарантии эффективности таких проектов.
Восьмое. Развитие конкуренции и сокращение нерыночного сектора. Необходимо создавать и совершенствовать рыночные институты, обеспечивающие гибкость и стабильность экономики через рост финансовых рынков, обеспечивающих переток капиталов, развитие несырьевых секторов, малого бизнеса, стимулирование инноваций, поддержание конкурентных условий на рынках. При общем улучшении предпринимательского климата и создании экономических стимулов для межотраслевого перетока капитала будут созданы условия для повышения привлекательности перерабатывающих секторов и сферы услуг.
Юрий ФИЛАТОВ