СРЕДА УПРАВЛЕНИЯ. ПОЛПРЕДЫ ПРЕЗИДЕНТА
Что ждет их завтра?

Любопытный случай произошел в феврале 2003 г. в Ростове. Решением главы государства бывший командующий СКВО Геннадий Трошев был назначен советником президента РФ по координации деятельности аппаратов полпредов в федеральных округах по обеспечению руководства деятельностью казачьих обществ. Журналисты поспешили за комментариями к чиновникам полпредств, но те, как один, воздержались от оценок, будучи в неведении, следует ли им радоваться или печалиться. И только представитель аппарата полпреда в Южном федеральном округе на условиях анонимности высказал свое мнение: «Если решение принято, значит, оно правильное». Потом добавил, что не знает, почему было расформировано управление, занимавшееся этими вопросами ранее, и зачем нужно было создавать новую структуру. И подвел итог: как велась до сих пор вся работа на местах, так и после все проблемы придется решать самостоятельно.
Комиссары в пыльных Мерседесах
Институт полномочных представителей президента в России был введен в середине 1990-х гг. Борисом Ельциным для надзора за руководителями регионов, многие из которых в то время были еще «красными губернаторами». Поскольку никакой реальной власти и ресурсов тогда у полпредов не было, они были вынуждены искать баланс между обязанностью контролировать и необходимостью сотрудничать с региональной властью, державшей в своих руках все нити управления в данном субъекте Федерации. Такое двойственное положение не могло не вести к противоречиям в образе мыслей и характере деятельности полпредов, которым приходилось быть, с одной стороны, «оком государевым», а с другой стороны, удобными людьми для губернаторов. И хотя на практике эти противоречия решались по-разному, вплоть до острого конфликта между полпредом и губернатором в проблемных регионах, в большинстве случаев оба чиновника находили общий язык и сосуществовали, не мешая друг другу. Более того, в тех субъектах Федерации, где правил популярный среди местного населения и авторитетный для Москвы лидер, должность полпреда превращалась в синекуру для отставных чиновников, которые получали назначение на эту работу по протекции «хозяина» региона. Одним из примеров здесь может служить Нижегородская область при губернаторе Борисе Немцове, который предпочитал держать при себе в качестве полпредов полностью лояльных и совершенно зависимых от него людей.
После избрания президентом России Владимира Путина ситуация с полпредами радикально изменилась. В мае 2000 г. глава государства подписал указ об образовании семи федеральных округов и назначении в каждый из них своего полномочного представителя. Поскольку данная реформа объяснялась необходимостью укрепления «вертикали власти» и приведения региональных конституций и законов в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, задачи, поставленные перед полпредами, были сформулированы достаточно ясно. Им вменялось в обязанность контролировать все инициативы региональных властей и противодействовать тем из них, в которых можно было усмотреть подрыв авторитета федеральной власти, претензии на излишнюю самостоятельность и, особенно, стремление к сепаратизму. Как говорится, кто старое помянет — тому глаз вон, однако в начале первого срока Путина были еще совсем свежи воспоминания о том, как две «партии власти» — «Единство» и «Отечество — Вся Россия» — бились между собой на выборах в Госдуму. Поскольку именно в ОВР, побежденном на тех выборах, состояли практически все наиболее влиятельные главы регионов, опасность их перехода в оппозицию к Путину, поддержавшему «Единство», казалась тогда в администрации президента вполне реальной. Неслучайно вместе с введением федеральных округов главой государства были внесены изменения в порядок формирования Совета Федерации, из которого под благовидным предлогом были удалены все руководители регионов.
Поскольку решение о создании федеральных округов и назначении полпредов было принято, по всей видимости, в условиях дефицита времени, первый состав полномочных представителей президента оказался довольно пестрым. Полпредами стали генералы армии (В. Казанцев, К. Пуликовский) и МВД
(П. Латышев), старшие офицеры ФСБ (В. Черкесов и Г. Полтавченко), олимпийский чемпион и чиновник (Л. Драчевский), а также бывший премьер-министр и лидер фракции СПС в Госдуме (С. Кириенко). То, что пятеро из семи полпредов были представителями силовых структур, лишь подчеркивало серьезность намерений федерального центра поставить под контроль регионы, главы которых в период правления «позднего Ельцина» приобрели опасную привычку посматривать на Кремль свысока. Показательным было и практически полное территориальное совпадение федеральных округов с военными округами в России. В целом, все должно было убеждать региональных командиров, что к ним направлены комиссары — серьезные люди, облеченные доверием верховной власти, которые с ними шутить не будут.
Действительность в чем-то подтвердила эти ожидания, а во что-то внесла свои коррективы. Испытав поначалу приступ сильного беспокойства, главы регионов вскоре поняли, что не так страшен черт, как его малюют. Дело в том, что хотя полпреды получили в свое распоряжение серьезные административные ресурсы, вплоть до кураторства над региональными прокурорами и главами МВД, основой их влияния остается поддержка президента, назначившего их на эту должность. Успешные и влиятельные региональные лидеры стали выстраивать эксклюзивные отношения с главой государства, всячески демонстрируя свою полную лояльность. За ними потянулись не столь авторитетные и удачливые руководители, которые, однако, обладали тем, чего не было у полпредов — поддержкой избирателей. Конечно, наиболее одиозным фигурам из губернаторского корпуса пришлось уйти из политики (А. Руцкой) или перейти на другую работу (Е. Наздратенко), в чем им посодействовали надзирающие за ними полпреды. Некоторые губернаторы, неугодные Кремлю, не смогли переизбраться на новый срок, как и часть глав регионов, которых Москва желала бы сохранить на их прежнем месте. И хотя «в зачет» каждого полпреда администрация президента скрупулезно вносила все его победы и поражения на региональных выборах, с каждым годом становилось яснее, что в регионах они далеко не всесильны. Неслучайно на вопрос одного из журналистов, кто главнее в Татарстане: Минтимер Шаймиев или Сергей Кириенко, — президент республики Татарстан с насмешливой хитринкой в глазах ответил: «Конечно, я…».
Полпред — не должность, а судьба
В январе 2004 г. аналитической службой ВЦИОМ-А под руководством Ю. Левады был проведен социологический опрос 1584 россиян об их отношении к полпредам своих округов. Результаты опроса показали, что деятельность ни одного из них не находит одобрения у большинства жителей округа. Самый высокий показатель в то время был у В. Казанцева (его деятельность одобряли 45% опрошенных), самый низкий — у недавно назначенного И. Клебанова (23% опрошенных). Результаты опроса оказались неутешительными и для С. Кириенко, представителя президента в Приволжском округе, казалось бы, самого публичного и энергичного из всех полпредов. Выяснилось, что его деятельность одобряет лишь 31% опрошенных жителей округа, тогда как 52% респондентов не одобряют, а еще 17% затруднились ответить. Из того же источника стало известно, что в целом по России довольны работой института полпредств 33%, и не довольны — 45% опрошенных россиян.
Впрочем, степень общественной поддержки никогда особо не влияла на дальнейшую судьбу полпредов. Спустя два месяца после упомянутого выше опроса В. Казанцев был заменен на посту полпреда президента в Южном округе В. Яковлевым. Столь же легко произошла замена полпреда в Сибирском округе, где на место Л. Драчевского пришел бывший начальник Генерального штаба А. Квашнин. В Северо-Западном федеральном округе И. Клебанов является уже третьим по счету полпредом. И только Центральный, Приволжский и Уральский округа перемены пока обходят стороной. На одних старожилов эта стабильность производит успокаивающее впечатление, у других она вызывает смутную тревогу. Одним из таких людей, по всей видимости, является С. Кириенко.
В Нижнем Новгороде, ставшем благодаря Кириенко «столицей округа», мало для кого секрет, что полпред не хочет больше засиживаться на берегах Волги и Оки и давно мечтает о назначении на более высокую и ответственную должность. Характерно, что сам Кириенко в беседах с журналистами говорит, что он — член команды президента и готов оставаться в его кадровом резерве, но многозначительно замечает, что президент при его назначении обещал оставить его в этой должности в течение 4-5 лет. Известное беспокойство приволжского полпреда вполне можно понять, так как неизвестно, какая судьба ждет в ближайшем будущем полпредства и полпредов. Все региональные конституции и законы давно уже приведены в соответствие с общероссийскими нормами, никто из глав регионов не ставит под сомнение авторитет ни федеральной власти, ни, тем более, главы государства. С отменой всенародной выборности губернаторов отпадает за ненадобностью такая функция полпредов, как обеспечение победы на выборах «системного» кандидата. Остаются еще выборы глав местного самоуправления и региональных депутатов, но тратить на них силы полпредств, то есть ресурсы федеральной власти, — это все равно, что палить из пушки по воробьям. Ну и чем теперь заниматься бедному полпреду и его многочисленным инспекторам, сотрудникам и советникам, чтобы оправдать затрачиваемые бюджетные деньги?
Неопределенность нынешнего положения полпредств и полпредов во многом связана с тем, что их появление явилось паллиативом, т.е. временным решением проблемы обеспечения единства страны, укрепления государственности и повышения доверия к власти. Хотя сама эта проблемы пока в должной мере, к сожалению, не решена, возможности федеральных полпредств в этом деле практически уже исчерпаны. Кроме того, не следует забывать, что полпредства являются наследием «холодной войны» между федеральным центром и главами регионов, и хотя эта война кончилась, не успев начаться, все же некоторый холодок в отношениях между полпредами и губернаторами с тех пор остался. Если полномочные представители президента могли взять на себя управление регионом в случае избрания во власть неадекватного губернатора, то с поголовным назначением губернаторов существование назначенных полпредов теряет всякий смысл. Ведь пятое колесо необходимо телеге лишь тогда, когда ведущие колеса разбиты и разболтаны.
Сергей Кочеров, Нижний Новгород