ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЦЕНТР. МИНИСТЕРСТВО
Инструмент реализации приоритетов

Федеральные целевые программы (ФЦП) до сих пор остаются основным и по существу единственным отработанным программно-целевым инструментом реализации приоритетных направлений развития российской экономики и решения важнейших социальных задач. О том, как институт государственного программно-целевого планирования работал в истекшем году и какие параметры заложены в ФЦП на нынешний год, редакция попросила рассказать заместителя директора департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России Бориса САЧЕНКОВА.
Финансирование
В контексте намечаемого перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, перечень ФЦП, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета в 2004 г., был сформирован на основе:

• развития и расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, обеспечивающих прямую взаимосвязь между выделяемыми главным распорядителям бюджетными ресурсами и планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики;
• повышения ответственности государственных заказчиков, переориентации их деятельности с «освоения» выделенных им ассигнований на достижение конечных, измеримых результатов.

Федеральным бюджетом-2004 предусматривалось финансирование 53 утвержденных в установленном порядке программ (включая мероприятия проекта ФЦП «Государственная граница») и 93 подпрограмм. На их реализацию законом №186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 г.» было предусмотрено 188,3 млрд. руб. Однако по данным Федерального казначейства (письмо № 42-2.6-11/60 от 18 февраля 2005 г.) общий объем финансирования программ из федерального бюджета составил 184,17 млрд. руб. (с учетом финансирования ФЦП «Развитие судебной системы»), в том числе: 42,4 млрд. руб. — ассигнования на государственные капитальные вложения, 19,36 млрд. руб. — на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР) и 122,4 млрд. руб. — на «прочие нужды».
В 2004 г. не удалось обеспечить и структуру финансирования программ из федерального бюджета, принятую при утверждении ФЦП. По сравнению с показателями финансирования программ из федерального бюджета, предусмотренными при их утверждении, программные мероприятия за счет средств федерального бюджета реально были профинансированы лишь на 61,7% (184,17 млрд. руб. фактически и 225,3 млрд. руб. — по расписанию, принятому при утверждении ФЦП). При этом государственные капвложения по сравнению с расписанием, принятым при утверждении программ, были профинансированы на 68,4%, а НИОКР — на 52,2%.
Общий объем финансирования программ за счет всех источников в 2004 г. составил 1200,7 млрд. руб. По расписанию же, принятому при утверждении программ, он достигал 1674,0 млрд. руб.
Реально средств бюджетов субъектов Федерации и средств внебюджетных источников было привлечено на сумму 1017,04 млрд. руб. (в 2003 году — 1009,6 млрд. руб.), в том числе 200,6 млрд. руб. — средств бюджетов субъектов Федерации (в 2003 году — 184,3 млрд. руб.) и 816,4 млрд. руб. — средств внебюджетных источников (в 2003 году- 825,3 млрд. руб.).
По сравнению с объемами финансирования, предусмотренными при утверждении программ, государственные заказчики не обеспечили в 2004 г. финансирование ФЦП за счет бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных источников на сумму 586,8 млрд. руб. (в т.ч. 116,5 млрд. руб. за счет бюджетов субъектов Федерации и 315,0 млрд. руб. — за счет внебюджетных источников). Таким образом, в 2004 г. государственным заказчикам не удалось существенно повысить значимость средств федерального бюджета как стимулятора привлечения средств из других источников для финансирования программных мероприятий. Средства внебюджетных источников в отчетном году были направлены на реализацию инвестиционной части программ. При этом на 1 руб. федеральных средств привлекалось 17,9 руб. внебюджетных источников.
В итоге правительство РФ выполнило свои обязательства по финансированию программ в 2004 г., а привлечение госзаказчиками средств из других источников было неудовлетворительным, в результате чего госзаказчикам не удалось в 2004 г. обеспечить в установленном объеме реализацию мероприятий программ и, следовательно, достижения целей, установленных при их утверждении.
Процедуры формирования и реализации
В 2004 г. был осуществлен ряд важных мероприятий по реформированию процедур формирования и реализации программ. Минэкономразвития России был подготовлен и впоследствие утвержден вице-премьерами А.Л. Кудриным и Б.С. Алешиным План работы, в котором была предусмотрена четкая по срокам и исполнителям система мероприятий в течение января-декабря 2004 г. В январе, в частности, были проведены совещания с федеральными органами исполнительной власти — государственными заказчиками ФЦП. В результате были уточнены и подготовлены документы, в которых определена система критериев формирования перечня программ на среднесрочную перспективу.
При подготовке перечня программ, предлагаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета в очередном финансовом году, Минэкономразвития совместно с Минфином в апреле-июле 2004 г. на основе уточненных параметров целевых программ (подпрограмм), представленных государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами), определило объемы государственных капитальных вложений, расходы на НИОКР и прочие текущие нужды, финансируемые за счет средств федерального бюджета.
В целях совершенствования работы с программами и приведения нормативных правовых актов в соответствие с указом президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» Минэкономразвития подготовило предложения по изменениям государственных заказчиков ФЦП, которые были поддержаны правительством РФ (распоряжение № 1355-р от 21.10.2004  г.). Госзаказчиками, в свою очередь, под методическим руководством Минэкономразвития была проведена корректировка программ, указанных в правительственном распоряжении.
Содержание программ и вопросы эффективности их реализации были рассмотрены созданной по распоряжению Минэкономразвития группой независимых экспертов. Были проанализированы все включенные в перечень финансируемые из федерального бюджета ФЦП и по каждой программе сформулированы соответствующие рекомендации. Анализ реализации действующих ФЦП показал, что ряд вопросов, связанных с методологией формирования и реализации программ, остается до конца не отработанным, а часть программ требует пересмотра и корректировки.
В этих условиях решение поставленных правительством РФ задач по совершенствованию работы с программами (протокол заседания №46 от 11 декабря 2003 г.) потребовало существенного повышения ответственности государственных заказчиков, качество работы которых в процессе формирования и реализации программ становится ключевым фактором, влияющим на эффективность их осуществления.
17 июня 2004 г. на заседании правительства РФ был рассмотрен вопрос, подготовленный Минэкономразвития, о совершенствовании работы с программами и ходе подготовки перечня ФЦП, подлежащих финансированию из федерального бюджета в 2005  г. По результатам анализа действовавших в 2004 г. программ министерство подготовило предложения о целесообразности завершения в 2004 г. реализации ряда программ и подпрограмм. Эти предложения были поддержаны правительством РФ (протокол заседания № 21 от 17 июня 2004 г.).

В 2004 г. была завершена реализация:

• программ «Развитие органов федерального казначейства», «Развитие налоговых органов», «Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма»;
• подпрограмм «Создание технологий для освоения ресурсов и пространств Мирового океана», «Использование биологических ресурсов Мирового океана», «Международно-правовые вопросы и их политический аспект», входящих в ФЦП «Мировой океан»;
• подпрограмм «Возрождение Волги», «Отходы», «Прогрессивные технологии картографо-геодезического обеспечения», «Леса», «Регулирование качества окружающей природной среды», «Поддержка особо охраняемых природных территорий», входящих в ФЦП «Экология и природные ресурсы».

Минэкономразвития подготовило перечень программ, реализация которых прекращается с 2005 г. (постановление правительства РФ № 464 от 9 сентября 2004 г.). В него включены программы:

• «Создание технических средств связи, телевидения и радиовещания» (1997—2005 гг.);
• «Развитие лесопромышленного комплекса» (1996—2005 гг.);
• «Развитие медицинской промышленности» (1998—2000 гг. и на период до 2005 г.);
• «Создание методов и средств защиты населения и среды обитания от опасных и особо опасных патогенов в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» (1999—2005 гг.);
• «Развитие почтовой связи» (1994—2005 гг.);
• «Развитие рудно-сырьевой базы металлургической промышленности» (1997—2005 гг.);
• «Добыча, производство и потребление лития, бериллия. Развитие производства тантала, ниобия и олова на предприятиях Минатома России» (1997—2012 гг.);
• «Реформирование и развитие станкоинструментальной и инструментальной промышленности» (до 2005 г.);
• «Увеличение производства сахара» (1997—2000 гг. и на период до 2005 г.).

Минэкономразвития и Минфин в 2004 г. подготовили также изменения и дополнения в Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, которые правительство РФ приняло своим постановлением № 842 от 25 декабря 2004  г. Основные изменения и дополнения, которые внесены в Порядок, предусматривают:

• привязку сроков разработки программ к срокам подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год;
• ужесточение требований к принятию программ, включая подготовку их концепций на вариантной основе;
• усиление контроля за ходом выполнения программ, в том числе регулярное проведение мониторинга их реализации;
• уточнение функций государственного заказчика и государственного заказчика-координатора программ;
• конкретизацию целей и задач программ, обеспечение разработки индикаторов и показателей их результативности и эффективности по годам реализации;
• уточнение форм текущего управления реализацией программ;
• обязательное проведение комплексной экспертизы проектов программ до их утверждения;
• уточнение и конкретизация содержания разделов программ;
• конкретизацию схемы годового доклада о реализации программ и повышение требований к отчетам.

Этим же постановлением предусмотрен график подготовки проектов программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета на очередной финансовый год, а также схема подготовки перечня программ и объемов их финансирования из федерального бюджета по направлениям на очередной финансовый год, которые обеспечивают взаимодействие Минэкономразвития, государственных заказчиков программ и Минфина.
Тем не менее, к концу февраля 2005 г. не осуществлена корректировка следующих программ:

• «Уничтожение запасов химического оружия» (госзаказчик — Роспром);
• «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера до 2005 г.» (МЧС — координатор, Роснаука, Росатом, Росприроднадзор, Ростехнадзор);
• «Социальная поддержка инвалидов на 2000—2005 гг.» (Росздрав);
• «Культура России (2001—2005 гг.)» (Минкульт — координатор, Росархив, Роскультура, Роспечать);
• «Профилактика и лечение артериальной гипертонии» (Росздрав);
• «Глобальная навигационная система» (Роскосмос — координатор, Минобороны, Росавиация, Росречфлот, Росавтодор, Росжелдор, Роспром, Роскартография);
• «Жилище на 2002—2010 гг.» (Минпромэнерго — координатор, МЧС, ФМС, Рострой, Рособразование);
• «Сейсмобезопасность территории России» (Росстрой);
• «Развитие гражданской авиационной техники на 2002—2010 гг. и на период до 2015 г.» (Роспром);
• «Национальная технологическая база на 2002—2006 гг.» (Минпромэнерго — координатор, Росатом, Роспром, Роскосмос, Рособразование, Роснаука, Россвязь, Росинформтехнологии, Росстрой);
• «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера на 2002—2006 гг.» (Минздравсоцразвития — координатор, ФСИН, Росздрав, РАМН);
• «Энергоэффективная экономика на 2002—2005 гг.» (Минпромэнерго — координатор, Росэнерго, Рос-строй, Росатом, Роспром, Россельхоз, Росморречфлот, Росавиация, Росавтодор, Росжелдор);
• «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов на 2002—2010  гг.» (Минпромэнерго — координатор, Росстрой, Роскультура);
• «Модернизация транспортной системы России» (Минтранс — координатор, Росжелдор, Росавтодор, Рос-авиация, Росморречфлот, Росжелдор).

Госзаказчикам указанных программ поручено:

• осуществить в установленном порядке корректировку утвержденных ФЦП, в том числе разделов, отражающих социально-экономическую эффективность программ, включить в программы основные измеряемые целевые индикаторы, отражающие ход реализации программы по годам;
• обеспечить наличие в программах конкретных мероприятий, в том числе инвестиционных проектов, с указанием объемов затрат, источников их финансирования по годам и т.д.

Минэкономразвития России берет на себя обязательство оценить реализацию вышеперечисленных требований и в случае невыполнения подготовить предложения о сокращении начиная с 2006 г. объемов поддержки из федерального бюджета или прекращении финансирования соответствующих программ.