ЛОГИКА И ПОЛИТИКА
| С 2001 г. межбюджетные отношения в нашей стране строятся в соответствии с утвержденной правительством Программой развития бюджетного федерализма. Истекающий в этом году срок реализации Программы дает повод проанализировать правильность заложенных в нее концептуальных подходов. |
Основной целью Программы декларировалось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов Федерации и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.
На первом этапе реализации Программы предполагалось решить задачу формирования новой системы оказания финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета. По замыслу разработчиков Программы, эта система должна была быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, на предоставление всем гражданам, вне зависимости от места их проживания, равного доступа к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям.
Приходится, однако, констатировать, что современная финансовая политика государства в целом не ориентирована на экономическое развитие территорий. Этот фактор стал определяющим и для российской бюджетной политики. Все остальные недостатки системы бюджетного федерализма являются результативными, производными от этого фактора. А поскольку сама Программа представляет собой достаточно разнородную конструкцию механизмов финансового регулирования, четко не ориентированных на обеспечение условий экономического роста в регионах, то и цель по существу не достигнута.
Вывод о неверной концептуальной направленности Программы подтверждается анализом основных результатов социально-экономического развития страны за период, прошедший с начала ее реализации. За это время межрегиональные различия по объему ВРП на душу населения увеличились и составили в 2003 г. 5,2 раза (в 2001—2002 гг. — 4,8 раза, в 2000 г. — 4.7 раза).
В 1999—2004 гг. доходы консолидированных бюджетов во всех субъектах Федерации росли главным образом за счет инфляционной составляющей. При этом сохранялась тенденция концентрации сбора налогов и сборов в регионах с наиболее высоким уровнем развития. В 14 регионах формируется сейчас более 66% налогового потенциала федерального бюджета и 60% консолидированного бюджета.
Что касается расходов территориальных бюджетов, то наибольшую их часть по-прежнему занимают такие статьи, как образование, здравоохранение, социальная политика, жилищно-коммунальное хозяйство и дорожное хозяйство, которые составляют в совокупности 60—70 % общих бюджетных расходов. Таким образом, социальная политика государства оказывается ориентированной преимущественно на финансовые ресурсы региональных бюджетов.
При таком распределении социальных функций между федеральным и региональными бюджетами задачи государственной социальной политики должны решаться только путем балансирования всего консолидированного бюджета страны (включая бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды). Для этого необходимо было определить размер всех совокупных расходов, начиная с самого нижнего уровня — местного самоуправления, рассчитать прогнозируемые доходы бюджетов всех уровней. Только сопоставив две совокупные величины, можно найти ориентировочный совокупный дефицит или профицит консолидированного бюджета. Именно этот показатель (а не профицит федерального бюджета) характеризует возможности государства по выполнению его социальных обязательств перед обществом.
Однако правительство пошло по пути наиболее легкого решения. Отбросив по существу задачу сбалансированности всех уровней бюджетной системы, оно сосредоточило усилия на балансировке только федерального бюджета, объявив главным ориентиром своей бюджетной политики его профицит. В результате, хотя Программа в качестве ключевой задачи реформы межбюджетных отношений и предполагала «предоставление региональным и местным органам власти реальных расходных полномочий, сбалансированных (выделено мною – Авт.) с имеющимися финансовыми ресурсами», фактически все свелось лишь к задаче ликвидации нефинансируемых федеральных мандатов.
Принятие в августе 2004 г. федерального закона № 122 связано с отменой расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования, что и должно было обеспечить возможность органам власти субъектов Федерации и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику. Но может ли эта правая база на фоне рассмотренных диспропорций между разными уровнями бюджетной системы, которые сознательно формировались проводимой правительством финансовой политикой на протяжении последних лет, обеспечить реальное выравнивание возможностей доступа граждан России — вне зависимости от места их проживания — к основным общественным услугам и социальным гарантиям?
Сегодня, когда правительство приступило к реализации вышеназванного закона, вызвав тем самым резкую негативную реакцию населения, часто слышатся утверждения о том, что сам закон, мол, правильный, но вот исполняют его неверно. На самом деле, это совершенно очевидная попытка законодательной власти уйти от ответственности за принятие концептуально неверного законодательного акта.
Уже в ходе обсуждения поправок в законодательство (начиная с апреля прошлого года) было видно, что правительство строит свои радикальные предложения по ликвидации нефинансируемых федеральных мандатов на одном единственном механизме — передаче значительной части социальных полномочий с федерального уровня на региональный. При этом детального анализа предполагаемых изменений в законодательстве с позиции их влияния на сбалансированность перераспределяемых расходных полномочий с закрепляемыми финансовыми ресурсами ни в целом по стране, ни в разрезе субъектов Федерации так и не было сделано.
В результате принятые поправки в законодательные акты привели к тому, что только в 2005 г. новые налоговые законы уменьшили доходы бюджетов субъектов Федерации на 54,3 млрд. рублей, а передаваемые им расходные обязательства в результате перераспределения полномочий увеличились примерно на 304,6 млрд. рублей.
Состав собственных налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации также изменился в сторону снижения значения региональных и местных налогов. По оценкам, поступления от региональных налогов составят в 2005 г. только 16,6% от общих налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации.
Проблема, однако, не только в перераспределении налогов, но и в отсутствии реального права у региональных и местных органов власти управлять самостоятельно налоговыми механизмами закрепленных за ними налогов. Ситуация усугубляется и тем, что по существу нет достаточно отработанной системы администрирования местных и региональных налогов.
Таким образом, анализ межбюджетных отношений на текущий бюджетный год достаточно очевидно свидетельствует о нехватке финансовых ресурсов на уровне субъектов Федерации для финансирования тех бюджетных полномочий, которые возлагаются на них в соответствии с новым законодательством.
 |
Соответственно, ресурсное наполнение региональных бюджетов не в абсолютной сумме, а по отношению к возлагаемым на них государственным обязательствам существенно уменьшается. При этом передача полномочий субъектам Федерации по финансированию целого ряда социальных мандатов (детские пособия, льготы по ЖКХ, компенсация льгот и т.д.) осуществляется при отсутствии минимальных государственных социальных стандартов. По существу это означает, что субъекты Федерации могут своими законами установить любую сумму этих социальных выплат, в том числе и нулевую. А это, в свою очередь, означает, что граждане России, проживающие на разных территориях, не обладают правом конституционного равенства в потреблении государственных услуг.
Увеличение финансовой нагрузки на бюджеты субъектов Федерации предусматривается при высокой степени зависимости этих бюджетов от уменьшающейся финансовой помощи из федерального бюджета. В 2005 г. предусмотрен такой новый механизм формирования Федерального фонда поддержки регионов, при котором реально падает уровень финансовой помощи, поскольку размер фонда индексируется только на инфляционный рост, и не учитывается, что в таком же темпе растут цены на материальные текущие расходы региональных бюджетов. Естественно, весь прирост финансовой помощи уходит на эти расходы, а реальная помощь на социальные выплаты населению фактически будет сокращаться, тем более в условиях, когда отсутствуют единые государственные социальные стандарты. Поэтому снижение финансовой помощи из федерального бюджета означает не только снижение уровня социальных выплат из бюджетов субъектов Федерации по своим мандатам, но и то, что у региональных властей иссякают источники выравнивания бюджетных расходов органов местного самоуправления.
Такая ситуация стала возможной благодаря тому, что из целевой установки Программы развития бюджетного федерализма в России практически исключена стратегическая задача поиска компромисса между общегосударственными и региональными интересами. Это делает невыполнимым продекларированное повышение эффективности функционирования региональных бюджетных систем и оздоровления региональных финансов.
Нельзя гордиться результатами кабинетных решений по разграничению полномочий, даже если они зафиксированы в законодательных актах, поскольку эти решения принимались в рамках недостаточно корректных целевых установок Программы. И вряд ли можно говорить о полноценном решении проблем межбюджетных отношений до тех пор, пока бюджетная политика не будет соответствовать базовому принципу федерализма, предполагающему не только четкое разграничение полномочий, но и соответствующее им разделение расходов и доходов между бюджетами всех уровней.
Ирина ПОДПОРИНА, доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист РФ
