ТЕМА НОМЕРА

ЗАМЕТКИ ПУБЛИЦИСТА

...Десять лет спустя

Хотя Россия не относится к странам с развитыми парламентскими традициями, ее история дала немало примеров продуктивной работы разного рода законодательно-представительских структур и учреждений. В древнерусских княжествах эту функцию выполняли народные вече.

Жизнь Московского государства XVI–XVII веков невозможно представить без Земских соборов, просуществовавших более ста лет и проделавших огромную работу по разработке и систематизации отечественного законодательства.

В 1711 году Петр I утверждает Правительствующий Сенат, наделив его полномочиями решать во время своего отсутствия законодательные вопросы. В начале XIX века Александр I лишает Сенат функций законосовещательного учреждения и передает их Государственному Совету, просуществовавшему вплоть до 1917 года.

Важнейший этап истории российского парламентаризма приходится на начало XX века. В 1906 году Николай II вводит общенациональный парламент, состоящий из двух палат – уже упомянутого Государственного Совета и Государственной думы. С 1915 года, однако, Николай II и правительство практически прекратили конструктивное взаимодействие с законодательными палатами, а после Февральской революции (1917 г.) ни Госдума, ни Госсовет уже не возобновляли работу. Всего один день просуществовало и созванное в начале 1918 года Учредительное собрание, которое было разогнано большевиками.

В 1917 году в ходе Февральской и Октябрьской революций сложилась новая система представительной и законодательной власти. Ею стали Советы, воплотившие в себе отрицание теории и практики разделения властей. Формально полновластные, Советы со временем превратились в декоративный элемент властной структуры правящей коммунистической партии.

Тем не менее, де-юре высшим органом государственной власти в Советском Союзе считался Верховный Совет, который состоял из двух равноправных палат – Совета Союза и Совета Национальностей.

Съезды народных депутатов СССР (1989 г.) и РСФСР (1990г.) стали уже подлинно представительными институтами. Были они и законодательными органами, но не парламентского, а скорее конвентного типа, сочетая в себе принципы представительства, законодательства и претендуя при этом на некоторые элементы исполнительной и даже судебной власти.

Тем временем в стране назрел острейший кризис, который в 1993 году разрешился неконституционным путем. 21 сентября Президент России Борис Ельцин распустил Верховный Совет и назначил выборы в новый парламент. В президентский указ были включены поправки к действующей Конституции, предусматривавшие учреждение Государственной Думы и Совета Федерации, т.е. двухпалатного парламента.

Новая российская Конституция определила трех участников законодательного процесса – Президента и Федеральное Собрание в лице двух его палат – Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата).

Обе палаты Федерального Собрания имеют общую задачу – принятие законов, хотя круг ведения и полномочия каждой палаты при этом различны. Госдума отражает прямое представительство всего населения страны. Структура Совета Федерации основана на федеративном устройстве нашего государства. Конституцией оговорено, что палаты работают раздельно; при этом даже заседают они в различных зданиях Москвы.

Баланс прав и ограничений трех субъектов на законотворчество предусмотрен Конституцией: Госдума имеет право отклонить законопроект, затормозив процесс в самой начальной стадии, Совет Федерации может не одобрить закон, принятый Госдумой, а Президент – наложить вето на документ, благополучно прошедший через обе палаты парламента.

Несмотря на то, что у любого новорожденного закона  множество «нянек», «колыбель» у него одна. Эту роль выполняет нижняя палата парламента, Госдума. Распределение ролей во внутренней «законотворческой кухне» нижней палаты таково: Совету Госдумы отведена роль организатора, профильному комитету – роль разработчика и эксперта, а фракции – роль политика.

К особенностям законотворчества Совета Федерации относится гораздо меньшая партийная ангажированность процесса рассмотрения и одобрения закона. Дело в том, что верхняя палата представляет в Федеральном Собрании интересы регионов, а не партий. Это отражается и в порядке формирования Совета Федерации. В соответствии с Конституцией в палату входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов власти. До середины 2000 года палата состояла из 178 представителей – глав законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. Все члены Совета Федерации совмещали исполнение обязанностей в палате с обязанностями в соответствующем субъекте Федерации. 8 августа 2000 года вступил в силу новый Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ. Теперь палата состоит из представителей, избранных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации или назначенных высшими должностными лицами субъектов Федерации. Срок полномочий таких представителей определяется сроком полномочий органов, их избравших или назначивших, однако полномочия представителей могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом. 

Прошедшее десятилетие законотворчества Федерального Собрания позволяет подвести уже некоторые итоги. Главным из них, видимо, является то, что легитивность Конституции 1993 года (на которой основывается и парламентская деятельность), подвергавшейся поначалу сомнению некоторыми политическими силами, уже давно никем из серьезных политиков не оспаривается. Все признают ее в качестве свода правил политической жизни, и если у кого-то и возникает желание подправить Основной Закон, то они предполагают достичь конституционных изменений с помощью процедур, предусмотренных в самой же Конституции.

Для судьбы Федерального Собрания самым значимым итогом прошедшего десятилетия, думается, является фактическое укоренение парламента в жизни общества. Общенациональные и региональные парламентские выборы, выборы глав субъектов Федерации хоть и не всегда являются безупречно действующей нормой, но уже стали, в известном смысле, обычаем. Эта система выборов либо напрямую (Госдума), либо опосредованно (Совет Федерации) формирует представительный состав парламента, обеспечивая тем самым, хотя бы теоретически, учет в законотворческом процессе всего спектра политических и региональных общественных интересов. При этом все эти достижения выглядят особо впечатляюще, если принять во внимание ничтожно малый с исторической точки зрения возраст нового российского парламентского института. Ведь даже в странах с продолжительной парламентской традицией окончательное становление законодательно-представительских органов власти в современном их понимании было завершено сравнительно недавно – к середине XX века.

Важным итогом законотворческой деятельности Федерального Собрания стала и «профильная» работа парламента по созданию огромного массива правовых основ современной экономики и политической системы. Уже первая Госдума (1993-1995 гг.), хотя и носившая во многом переходный характер, успешно стартовала на законотворческой дистанции. За 1994 и 1995 годы ею было принято около 300 законов, которые были одобрены Советом Федерации и подписаны Президентом. Количественные результаты законотворческой работы Госдумы II и III созывов еще более впечатляют (см. таблицы). Причем, завершив 11 декабря свою работу, Госдума передала депутатам следующего, четвертого, созыва внушительное «наследство» в виде 1529 законопроектов, которые новому депутатскому корпусу предстоит рассмотреть.

Однако не количественными показателями, разумеется, определяется продуктивность работы парламента. Гораздо важнее «качественные» характеристики принимаемых законов. И вот здесь работа парламента вызывает немало нареканий. Причем проблемы, определяющие качество действующего законодательства, возникают почти на всех этапах законодательной работы. В Думу вносятся проекты далеко не всех объективно необходимых законов. По оценке экспертов, преобладающая часть вносимых законопроектов имеет частный характер и отличается низким качеством. Из-за нарастающей лавины предлагаемых к рассмотрению законопроектов Госдума в состоянии рассмотреть  лишь половину. Почти каждый седьмой закон, одобренный Госдумой III созыва, был в дальнейшем отклонен Советом Федерации или Президентом. При этом, несмотря на дополнительный контроль над качеством законотворчества, который осуществляют Совет Федерации и Президент, не все введенные в действие законы соответствовали Конституции. В течение 1994 – 1998 годов Конституционным Судом РФ признаны не соответствующими Конституции отдельные нормы 11 федеральных законов, 14 законов РФ и РСФСР в редакциях федеральных законов.

Федеральное законодательство зачастую отличается неполнотой и в то же время избыточностью, нестабильностью и затягиванием решения многих животрепещущих проблем, противоречиями и несогласованностями. Случаи введения в действие законов частного характера, актов, не обеспеченных ресурсами, а также неотрегулированность процедур и механизмов их исполнения, ко всему прочему, провоцируют снижение общей правовой культуры. Подобные проблемы стоят, разумеется, перед законодателями и других стран. Однако российская действительность отличается большей масштабностью и отсутствием значимой положительной динамики.

Многие специалисты видят выход в подготовке и принятии Свода законов Российской Федерации, при составлении которого предполагается, с одной стороны, устранить проявления дублирования и несогласованности законодательных актов, а с другой – более рельефно выявить имеющиеся правовые «пустоты». Предлагается также ряд мер по совершенствованию организации законодательной работы прежде всего на федеральном уровне, в том числе повышению уровня правовой подготовки депутатов и сенаторов.

Как видим, чтобы закон приять нужно немало потрудиться и депутатам, и сенаторам, и Президенту.

Юрий Филатов