федеральный центр
политический ландшафт

РЕФОРМА ДЛЯ ЛЮДЕЙ

На первом этапе перед комиссией стояла задача разграничения полномочий между органами власти Федерации, ее субъектов и местным самоуправлением. Мы все находимся на службе у населения, и каждый уровень власти должен выполнять свои функции, определенные ему законодательством и теми реальными потребностями, которые есть у людей. Начали мы с того, что передали многие полномочия, за которые ранее отвечал центр, местному самоуправлению и субъектам Федерации. Под это перераспределение мы подвели финансовую базу, приняли два закона, которые закрепили полномочия местного самоуправления и региональных органов власти.

Но одноразово эту проблему решить невозможно, поскольку взаимоотношения между субъектами Федерации, местным самоуправлением и самой Федерацией — не простые и не стоят на месте. Перераспределив полномочия, мы пришли к выводу, что необходимо внести изменения еще в более чем 100 федеральных законов. В первую очередь тех, которые касаются социальной защиты населения, образования, культуры, здравоохранения, охраны безопасности граждан и природопользования. И сейчас комиссия работает над приведением всего массива законов в соответствие с вновь распределенными полномочиями.

Вторая задача, которая возложена на комиссию, связана собственно с осуществлением реформы местного самоуправления. В Конституции местное самоуправление прописано как самостоятельный институт, с одной стороны, не зависимый от органов государственной власти, а с другой — ответственный перед населением.

Закон «Об основах местного самоуправления в Российской Федерации» имеет переходный период — два года. Буквально по месяцам определено то, что должны сделать все три уровня власти — федеральный центр, субъекты Федерации, местное самоуправление. Это необходимо, во-первых, для того, чтобы гарантировать местное самоуправление на всей территории России. Каждый населенный пункт, который имеет право на статус муниципалитета, должен его получить. Во-вторых, это нужно для того, чтобы осуществить структурную настройку всей системы местного самоуправления. Ведь муниципальные образования, с одной стороны, будут объединяться в муниципальные округа. Эти округа необходимы для выполнения тех функций, которые муниципалитеты самостоятельно выполнить не в состоянии. С другой стороны, появятся муниципальные районы, которые будут выполнять делегированные органам местного самоуправления государственные полномочия — в области образования, социальной защиты и т.д. Одновременно должны быть четко определены механизмы взаимоотношений между субъектом Федерации и муниципальными образованиями (механизмы, в первую очередь, финансовых и организационных взаимоотношений). Такая реформа местного самоуправления позволит создать на территории России порядка 27 тысяч муниципальных образований и, самое главное, привести местное самоуправление в соответствие с Конституцией.

Следующая серьезная задача, стоящая перед комиссией, связана с тем, что мы должны упразднить избыточные функции как органов власти субъектов Федерации, местного самоуправления, так и тех территориальных федеральных органов, которые находятся во всех субъектах Федерации. Многие федеральные министерства и ведомства уже не существуют, а их территориальные органы продолжают «работать». Вообще же, Федерация должна оставить в регионах только те территориальные органы, которые необходимы для исполнения делегированных федеральному центру полномочий.

Наконец, есть еще одно важное направление работы нашей комиссии. Жизнь не стоит на месте, новые законопроекты вносят субъекты Федерации, депутаты, президент, правительство. Соответственно, комиссия должна давать экспертную оценку законопроектам, проходящим первое чтение в Госдуме, которые затрагивают совместную компетенцию центра и субъектов Федерации. Чтобы в новых законах не было необеспеченных «мандатов», когда закон обязывает субъекты Федерации что-то делать, а средства на это не предусматриваются.

Теперь о законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Очень важно, чтобы мы на уровне законов выстроили взаимоотношения между Федерацией и ее субъектами так же, как между органами власти субъектов Федерации и местным самоуправлением, — т.е. зеркально. Ведь раньше часто бывало так: субъект Федерации говорит, что ему нужно больше самостоятельности, но в то же время сам ведет себя по отношению к местному самоуправлению прямо-таки по-диктаторски, как феодал. «Местным», мол, доверять нельзя, и потому мы сами решим, в какой муниципалитет и сколько денег дать. А ведь без прочного фундамента, которым является местное самоуправление, невозможно выстроить эффективную работу всей системы власти Российской Федерации. «У вас хватает своих полномочий», — говорим мы субъектам Федерации, прописав в закон 41 такое полномочие.

Еще одним основополагающим принципом является то, что при выполнении совместных полномочий действует единая исполнительная вертикаль органов федеральной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Здесь важно обеспечить переход от отношений «по понятиям» к отношениям, построенным на правовой базе.

И еще один очень важный принцип: если вы делегируете определенные полномочия органам власти субъектов Федерации, то надо четко определить ту налоговую базу, которая будет использована ими для формирования своего бюджета, для выполнения тех полномочий, которыми они наделяются. Поэтому, прописав главу в законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которая говорит об экономических основах их деятельности, комиссия сейчас подготовила и поправки ко второму чтению в Бюджетный и Налоговый кодексы.

Комиссия призвана аккумулировать коллегиальное мнение. Представители всех уровней власти — и местного самоуправления, и субъектов Федерации, и федеральных органов власти, а также независимые эксперты — все они входят в состав нашей комиссии. Если речь заходит о каких-то серьезных решениях, то прежде чем вынести их на суд президента, мы собираем «круглые столы», конференции, которые проводятся совместно с органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Комиссия активно взаимодействует как с созданным при Совете Федерации Союзом законодателей, так и с действующим уже в течение пяти лет Конгрессом муниципальных образований. Важным фактором становится и взаимодействие с Советом Европы. Раз мы составная часть Европы, то многие нормы нашего законодательства должны унифицироваться с европейскими. И едва ли не в первую очередь это касается законодательной базы по местному самоуправлению — ведь Россия подписала Европейскую хартию о местном самоуправлении.

Любой гражданин в России, если его права нарушаются, вправе знать, на каком уровне власти они нарушаются, на кого он может подать в суд, чтобы их отстоять. Ведь раньше многие законы были написаны таким образом, что суд не имел возможности, отстаивая права гражданина, апеллировать к тому или иному уровню власти, потому что нормы закона были общими, расплывчатыми. Теперь каждый россиянин четко может прочитать в законе, какой уровень власти и какие именно услуги ему оказывает, и, соответственно, не только контролировать их качество, но и абсолютно точно знать, куда он платит налоги и на решение каких проблем идут его деньги.

Мы не так наивны, чтобы рассчитывать: перераспределили полномочия, налоговую базу — значит, завтра денег в казне станет больше. Нет, денег будет столько же. Но зачастую деньги нужны в определенное время, когда они способны решить проблему. Ведь если сегодня у тебя нет денег на то, чтобы починить крышу, то завтра тебе придется ремонтировать уже все жилище. Так и в государстве. Поэтому деньги должны находиться у того уровня власти, который несет ответственность за решение той или иной проблемы. Таким образом, и использование имеющихся в государстве финансовых ресурсов станет более эффективным.

Перераспределение налоговых поступлений позволит также более адресно выравнивать различия в уровне жизни как между субъектами Федерации, так и внутри регионов. На сегодняшний день уровень доходов на душу населения в различных субъектах Федерации может отличаться восьмидесятикратно! А между отдельными районами разница — более чем в сто раз!

И последнее. Если власть сама будет прозрачной, а аппарат — компактным и точно знающим, что он должен делать, а что не должен, то это тоже снимет с налогоплательщика бремя содержания неэффективного государственного аппарата или органов местного самоуправления. Мы считаем, что административная реформа началась. Конечно, она требует определенного времени — но не настолько продолжительного, чтобы не начать давать результаты уже сегодня.